党的十九大报告明确提出：“组建退役军人管理保障机构，维护军人军属合法权益，让军人成为全社会尊崇的职业。”至此，我国正式启动退役军人管理保障机构的组建工作。

　　退役军人在世界各国都是一个特殊的群体，这部分人员能否妥善安置，直接影响军队战斗力生成，关系国家和军队的稳定。世界主要大国在国家制度变革和军事力量发展过程中，都曾存在安置问题，不少国家在处理这一问题上积累了丰富的经验。

　　目前，世界上许多国家都非常注重加强对退役军人的组织管理，普遍将退役军人作为宝贵的人力资源财富统筹使用，大多成立了专门的退役军人管理保障机构或职能岗位，归口负责管理军人退役后的就业、就学、培训、抚恤等事宜，从组织机构上保证了退役军人的各项权利。

　　美国退役军人事务部地位仅次于国防部

　　在美国，每年11月11日（第一次世界大战停战日）是“退伍军人节”，也是全国“公共假日”。在这一天里，美国总统和各州州长都会向全体美国退役军人致敬，缅怀他们在战争期间的功绩。美国全国都要举行形式多样的庆祝和游行活动，向历次战争的退役军人表示敬意。

　　但美国目前形成崇敬军人的良好氛围，是经历过长期曲折反复斗争才得来的。第一次世界大战结束后，美国退役军人数量大增，仅伤病残退役军人就有50万人。1929年，资本主义世界爆发了规模空前的经济大危机，造成大量退役军人失业，政府给退役军人发放的残疾抚恤金也出现拖欠，引发大量退役军人上访，美国政府有关部门为处理此事焦头烂额，但效果并不理想。

　　二战后期，罗斯福总统吸取了一战后退役军人安置问题教训，提前妥善做好退役军人安置工作，于1943年签署《老兵权利法》，该法被美国退役军人称为“20世纪国会通过最伟大的法律，也是美国进行的最好的一项投资”。该法令是美国退役军人安置的一个基础性文件，从法律、待遇和社会地位方面给予退役军人很好的照顾，对稳定美国社会起到了至关重要的作用。

　　1953年，美国成立退役军人权益保护处。1973年，除阿灵顿国家公墓外的国家公墓系统由国防部全部划归退役军人事务局管理。1983年，美国国会又通过《退役军人紧急职业训练法》，次年又通过《蒙哥马利法案》，对于保障军人顺利转业到地方工作起到了巨大作用，进一步完善了美国退役军人政策制度。

　　1988年，随着冷战的结束，美国当年就有34万名军人退役到地方。为了更好安置退役军人，美国国会通过法案，时任总统里根签署了法案，将退役军人事务局升格为内阁部。1989年，退役军人事务部正式成立。

　　目前，退役军人事务部是美国管理和服务退役军人工作的主要政府机构，下设医疗局、福利局、国家公墓管理局3个局，以及合同审查委员会、退役军人申诉委员会两个委员会，还有1个中心和15个办公室，在全国各地有57个下属办事机构，在县市还设立退役军人服务办公室或授助委员会，规模在美国政府内阁15个部门中名列第二，地位仅次于国防部。

　　退役军人事务部目前拥有23.5万名雇员，负责2500多万退役军人和7000多万军人家属、遗属的管理工作，2018财年的预算总额约为900亿美元。

　　退役军人事务部的主要职责有：发放残疾抚恤金、死亡抚恤金、退休金和参战补助金；资助考上大学的退役士兵，为退役军人提供医疗服务、住房贷款担保和就业帮助；管理退役军人人寿保险项目；管理国家公墓等。

　　除退役军人事务部，美国国防部、劳工部和小企业署等机构和部门也担负一定的退役军人管理保障职能。

　　俄罗斯成立国家老战士事务局负责退役军人事务

　　苏联时期，军人地位很高，退役军人待遇优越，普遍受到社会尊敬。苏联解体后，军人社会地位大幅下降，退役生活缺乏保障，由于法制不健全和政令不通，一些地方单位无视安置政策，导致数万名二战伤残老兵和退役军人走上街头示威集会，要求联邦政府解决生活待遇和社会地位问题。

　　为妥善解决退役军人问题，俄罗斯加紧完善了退役军人及其家属的社会保障制度建设，1993年国家杜马通过了《服过役和在内务机关服过务人员及其家属退休（抚恤）金保障法》，1994年通过《老战士法》，1998年通过《军人地位法》，专门系统地解决了伤残老兵和退役军人在待遇、安置及社会地位等方面的问题。特别是《老战士法》规定在联邦政府成立国家老战士事务局，专门负责退役军人事务。

　　目前，国家老战士事务局已经成为俄罗斯管理退役军人事务的主要机构，其编成、结构及其建立和活动程序，由总统按俄罗斯联邦政府报告确定，受俄罗斯联邦主体权力机关、地方自治机关的领导。其主要职责有：制定并执行国家和地方退役军人社会保护计划，确保联邦法律规定的权利和优惠得到落实；从联邦预算、俄罗斯联邦主体预算和地方预算中划拨资金；依托大众媒体系统宣传军功和战斗功绩。

　　成立专门管理机构后，俄罗斯退役军人对生活保障满意，普遍受到社会尊重，社会地位较高。

　　设立退役军人专门管理机构，形成退役军人事务管理体系

　　美国、俄罗斯、加拿大等国在中央政府中设立了全国性的退役军人专门管理机构，其他各国则因地制宜形成了符合本国国情的退役军人事务管理体系。

　　有些国家在国防部单独设立退役军人保障部门，如印度、法国、澳大利亚等国。1986年，印度组建退役军人安置管理机构。2004年，又改组成立了隶属于国防部管辖的退役军人福利部，专门负责退役军人管理事务，下设安置处、退役金处两个处，和陆军委员会秘书处、退役安置总局、退役军人贡献健康计划组织等3个办公室，主要负责制定退役军人福利和安置政策计划。但需要指出的是，印度全国共有32个联邦陆军委员会和392个县级陆军委员会，具体负责各邦、县退役军人事务管理，这些机构均由各自联邦政府行政区统一管理。

　　有些国家没有全国性的退役军人管理机构，但设有帮助退役军人就业的协助性机构，而且更多地依靠社会保障退役军人事务。这种管理模式适合经济较发达、军人人数较少的国家，如英国、德国。

　　英国按照法律规定，由国防部与有关部门按职能负责退役军人相关事宜，国防部人事总局的现役军人与退役军人局统一负责英军所有现役、退役军人及其家属、遗属的薪金、补助和各种福利待遇保障管理。英国国防部只负责退役军人相关政策制定和行政监督，退役军人日常服务全部由政府相关部门和慈善机构、非政府机构承担。但英国在各州政府中均专门设置退役军人事务官员，负责监督所在地区退役军人就业、教育培训、社会福利等权益。英国认为，只要把针对大众的社会福利体系用好，就足以为退役军人服务了。

　　德国负责退役军人事务机构主要是国防部人事、社会和中央事务司及国防部联合会。其中国防部联合会是半官方组织，由现役和退役军人组成，主要职责是保证国家出台的各项政策能充分体现退役军人的权益，并通过下属的基金会和地方伙伴单位为退役军人提供生活和就业等方面的帮助。

　　需要明确的是，英德两国虽然没有专门机构负责退役军人事务，但由于法律制度齐全，退役军人的各项事务及保障落实比较到位。

　　西方发达国家还特别重视发挥非政府组织、非营利性机构在退役军人事务管理中的作用。这些由基金会或大公司出资建立的非政府组织，为政府缓解了巨大压力，受到退役军人的欢迎。（周洲）　　

　　（作者单位：军事科学院战争研究院）