江西官员称土地财政没剥削农民 政府付出巨大

　　为“土地财政”正名

　　江西省赣州市城乡规划建设局党委书记 刘宏长

　　近年来，“土地财政”备受质疑和攻击。

　　一是认为“剥削”了农民：“几万元一亩的土地从农民手中征收而来，一转手卖到几十万元甚至几百万元，这不是残酷地剥削了农民吗！”

　　二是认为“剥削”了市民。一些学者认为，部分地方政府为追求财政收入，实行“饥饿式”供地，与开发商联手推高房价，“土地财政”是高房价的罪恶之源。

　　三是质疑“土地财政”的用途。有学者提出，地方政府收了那么多土地出让金，为什么不全部用于医疗、社保、教育和廉租房建设，以解决民生问题？

　　四是认为“土地财政”不可持续。有学者提出，城市化完成后，没有土地可卖了，地方财政收入从哪里来？于是，纷纷提出要开征房产税，认为既可以打压房价，也可以给地方财政开辟一项稳定的收入来源。

　　这些质疑并非一点道理也没有，但“土地财政”反映了客观经济规律，有它产生和存在合理性。

　　“土地财政”没有剥削谁

　　改革开放前，我国国有土地的占有和使用都是无偿的。1987年深圳敲响了国有土地使用权拍卖的第一槌。这项改革逐步推向全国。国有土地的使用权走向市场后，地方政府来自于土地出让、转让以及房地产开发的财政收入越来越多。

　　2009年，全国的土地使用权出让收入达到1.59万亿元，等于预算内财政收入6.85万亿元的23.21%；全国房屋销售额达4.4万亿元，其直接税收估计达到5700亿元。此外，政府从房地产开发各个环节收取的各种费用，估计全国不低于1000亿元。在市、县一级，来自于房地产的税费，一般占到地方财政收入的40%以上。中西部欠发达地区，这个比重还可能更大。因此，很多学者把当今的地方财政称之为“土地财政”。

　　把国有土地的使用权分离出来并推向市场，实行有偿占有和使用制度，是传统计划经济走向有中国特色的社会主义市场经济的巨大进步。它带动了城市居民住房制度的改革，又推动了城镇化的快速健康发展。房地产业的迅猛发展还带动了建材、装饰材料等多个行业、几千种工业产品的发展，带动了整个国民经济的发展。

　　此外，土地出让收入为城市化解决了一个重大问题，这就是征地补偿安置资金、城市基础设施建设资金和廉租房建设资金的来源问题，保证了城市化的健康发展。

　　“土地财政”没有剥削农民。政府出让的建设用地价格与向农民征地的补偿费用不能简单类比。政府征地以后，并不是简单地把土地使用权出让，除支付征地补偿安置费、就业培训费外，还要花费巨资进行城市基础建设，而这些经过基础设施建设的建设用地与从农民手中征来的农地相比，其经济价值和使用价值都已发生了巨大变化。

　　“土地财政”也没有剥削市民。近几年房价快速上涨，其主要责任不在地方政府，也不是“土地财政”惹的祸。住宅商品化后，其价格主要受三大因素支配：商品房的自身价值即建设成本加税费、货币的价值和供求情况。近年来房价快速上涨，这三大因素都发生了作用，但主要是货币因素。

　　1994年全国财税体制改革后，财政收入向中央集中，以后又逐步加大了这一趋势。在这种情况下，特别是在中西部地区，地方财政收入只能维持低水平的运转，没有能力解决城市基础设施的建设资金问题。因此只能“人民城市人民建”，城市居民购买商品房，除支付住宅本身的建设成本，还要支付城市公共基础设施建设费用。为了搞好城市基建，多数地方政府还要千方百计地举债融资。目前，多数地方政府的巨额债务主要是城市基础设施建设形成的，也必须依靠今后的土地出让收入来偿还。

　　在城市化基本完成后，也就没有大规模城市基建任务和相关开支需求了；其次，工业和第三产业也已经成熟了，正常的财政收入将主要来自于此；再次，商业用地的使用权出让期限只有40年，城市化基本实现后，这一期限也差不多到期了，又将有新一轮的使用权出让收入。所以，不存在不可持续的问题。

　　“土地财政”需规范

　　现行的“土地财政”制度及其实施也并非完美无缺。应该说，问题也确实不少。

　　从制度层面来看，我们的法制还不够完善。比如，对征地补偿安置中一个重大的问题——房屋拆迁补偿安置问题，没有明确具体、便于操作的行政法规。由于法制建设滞后，各地操作起来五花八门。

　　如安置问题，有很多地方实行宅基地安置，征地以后，给每家每户安排一定数量的宅基地重新建房。结果在新城区出现新的低水平建设的“城市村”。深圳市为了改造“城市村”花了几百亿元。有的城市吸取这个教训，改为“公寓房”安置。但有的城市又走了极端，不管离城市中心远近，一律实行“公寓房”安置。结果，一些地处远郊，仍以务农为生的农民生活很不方便。

　　此外，农民的土地被征收后，身份是否要改变，就业如何安排，原来的集体经济如何处置？这些都没有明确的规定，以致很多失地农民已身居城市中心，完全以工商业为生，但身份仍是农民，造成统计上的混乱；集体经济仍保留原有的经营方式，往往适应不了新的环境。

　　再者，《土地管理法》及其《实施条例》把土地管理监督权力全部赋予县以上国土管理部门，而且乡（镇）一级政府基本插不上手，结果形成了乡（镇）政府无权管，国土部门又管不过来的局面。乡（镇）政府既然无权管，也就没有相关责任。这是农村，特别是城乡接合部，出现大量的违章建筑的原因之一。

　　从执行层面上看，土地管理的法律法规没有得到最有效的执行，以致全国“小产权房”大面积产生。

　　由于法制不健全，操作层面工作不细，对违章建筑制止不力，加上一些片面观点的引导，在怕出事、怕上访情绪影响下，一些市县干部瞻前顾后，在征地拆迁和“城中村”改造过程中，对一些漫天要价的“钉子户”违心妥协，拿公共利益的“拳头打铁钉”，“法外施恩”，高额补偿；甚至对一些违章建筑也照补不误。这不仅大大增加了公共建设的成本，使“土地财政”入不敷出，更使绝大数守法讲理的农民相对吃亏，破坏了公平原则，败坏了社会风气，增加了群众的不满情绪和社会的不安定因素。

　　有的地方，征地时不重视对农民的就业培训，理财引导，结果一些农民获得巨额补偿收入后，不再劳动、游手好闲、坐吃山空，甚至沾上嫖赌恶习。

　　房地产业是“土地财政”的一个重要内容。中央的方针十分明确：要保持房地产业健康稳定发展，抑制房价过快上涨。但在具体操作上，少数地方政府的领导片面追求财政收入，实行“饥饿式”供地以抬高地价，一味增加商品房供应和销售环节的税费负担。

　　不该征收房产税

　　在肯定“土地财政”的主流和本质的同时，也要正视存在的问题，并采取有效措施加以解决，使“土地财政”这一制度逐步规范和完善。

　　第一，要重视有关“土地财政”体制机制的研究，进一步完善和健全有关“土地财政”的法律法规，并加大执行力度，以建立良好的经济秩序。要尽快出台《征地拆迁补偿安置条例》，全面规范征地拆迁补偿安置行为；尽快组织对“小产权房”处置办法的研究，出台有关法规，制止“小产权”的继续蔓延。在征地拆迁安置补偿工作中，要有明确的责任划分，对不作为、乱作为或作为不到位的行为，要有明确的处置办法。

　　第二，赋予乡（镇）一级政府参与土地监管的责权。要做好征地拆迁安置工作，必须充分发挥乡（镇）一级政府的作用，赋予他们参与国土监管的责权，如改变土地性质的审核权、违章建筑的查处权等；同时，对其土地监管工作中的失责行为也应该依法依规追究责任。

　　第三，要剥除普通商品房身上种种不合理的负担。政府不应该在住房这样的基本民生问题上过多增加老百姓的负担。不但不应征收酝酿中的“房产税”，而且还应该剥除种种不合理负担。目前附加在普通商品房身上的税费已经很重了，而且政府垄断了土地的一级市场，已获取了超市场的收入。如果再收取房产税，如同在一头牛身上要剥下几层皮，而被剥的恰恰是我们希望培育的中产阶级，遏制的恰恰是人民群众的正当需求，打击的恰恰是我们需要挖掘的消费动力。

　　此外，应该坚决反对饥饿式供地。在城市普通商品房建设土地供应方面，要与市场需求基本平衡。为了粮食安全，我们应该倍加珍惜土地，但城市化正是节约土地的最佳途径。因此，我们不必在城市普通商品房用地供应方面制造紧张气氛，制造供不应求的局面。

　　第四，要严格控制土地收入的开支。应该把土地出让收入纳入财政预算，基本上用于城市基础设施建设。

　　第五，要非常重视对被征地农民的安置问题。对老年农民的养老问题、中青年农民的就业问题、农民小孩的读书问题等，应该分门别类，逐家逐人进行分析考虑，把工作做细一点。对原有的集体经济应进行股份改造，使它适应新的环境。还要重视对已经以工商业为生的被征地农民的身份及心理转换问题。不能再以村、村民小组的组织方式，而应以城市居民社区的组织方式进行管理。通过教育，使他们适应现代的城市文明生活方式，从身份到心理及行为方式，真正成为城市居民。

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