新拆迁条例三年“难产” 出台时间仍难预告

　　新拆迁条例三年“难产”

　　去年的今日，北大五学者首次受邀到国务院法制办参加座谈会，研讨新拆迁条例草案。此前，沈岿、王锡锌、姜明安、钱明星和陈端洪向全国人大常委会建议对现行拆迁条例进行审查，“撤销或修改”。

　　五学者上书，将一个条例的废改推向公众舆论中心，公众的助推力又催促新条例不断发酵。然而，博弈艰难、阻力很大。

　　事实上，早在2007年，国务院法制办即着手研究修改现行拆迁条例。事过三年，出台时间至今仍难预告。

　　2009年11月13日,四川省成都市金牛区城管执法局对一处违章建筑进行强拆。为了阻止拆迁，唐福珍在自家楼顶天台自焚，16天后，医治无效死亡，一时激起社会广泛关注。其中，包括北大法学院教授沈岿、王锡锌、姜明安、钱明星和陈端洪。

　　当年12月7日，他们向全国人大常委会上书，建议立法机关对《城市房屋拆迁管理条例》（通称拆迁条例）进行审查，撤销这一条例或由全国人大专门委员会向国务院提出书面审查意见，建议国务院对拆迁条例进行修改。

　　北大五学者认为，拆迁条例与《物权法》等存在相悖的地方。根据《物权法》等法律规定，征收、补偿主体应是国家，征收、补偿法律关系应是行政法律关系，但拆迁条例却将补偿主体定位为拆迁人，将拆迁补偿关系界定成民事法律关系；依据宪法和法律，补偿应在房屋拆迁之前完成，而《拆迁条例》却将本应在征收阶段完成的补偿问题延至拆迁阶段解决；对单位、个人房屋进行拆迁，必须先依法对房屋进行征收，而《拆迁条例》却授权房屋拆迁管理部门在没有依法征收的前提下就可给予拆迁人拆迁许可。

　　五学者的上书，将一个条例的废改推向公众舆论中心。

　　事实上，国务院法制办早已开始关注这一问题。在其昨天发布的“国务院法制办公室关于公布《国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次公开征求意见稿）》公开征求意见的通知”中提到，“从2007年开始着手起草、研究条例草案”。

　　一个与法律相悖的条例、一个早就被打算修改的条例，废改为何如此艰难？

　　“隐形”的阻力

　　在问及拆迁条例修改进程时，北大法学院教授王锡锌向记者转述官方有关人士的说法，拆迁条例的修改刻不容缓，但涉及很多大的问题，有很多难点，具体进程的时间表还没有。

　　这些难点，包括地方政府的阻力。在拆迁条例之下，可以由开发商主导拆迁。而开发商基于利益驱动，倾向于快速拆迁。这与地方政府的土地财政利益一致。

　　国务院法制办主任曹康泰在接受记者采访时，将新拆迁条例出台之难概括为3个主要问题。首先面对的是如何界定公共利益的问题。

　　他表示，征收条例将会采取列举的方式界定公共利益，且倾向于采取对公共利益进行范围较窄的界定，不过这遭遇了地方的不同意见，地方希望能够将之界定得宽一点。

　　第二个困难为征收程序。曹康泰说，包括征收程序由谁启动等问题都需要征收条例作出规定。此外，补偿问题也是难点，“法制办倾向于按市场价格补偿”。

　　参与新拆迁条例讨论的多名专家告诉记者，新拆迁条例制定阻力重重，提及较多的就是地方政府。但时至今日，鲜见“阻力”公开提出反对意见，博弈在悄悄地进行。

　　在第一次征求意见时，曾规定“有90%以上被征收人同意进行危旧房改造的，县级以上地方人民政府方可作出房屋征收决定”；“因危旧房改造的需要征收房屋的，补偿方案在报县级以上地方人民政府批准前，还应当征得三分之二以上被征收人的同意”；“危旧房改造的补偿协议，在签约期限内签约率达到三分之二以上的，方可生效”。这被王锡锌评价为“最硬的部分”。

　　然而，在第二次征求意见时，这一规定不见踪影。参与讨论者转告官方给出的原因是：这么做有困难。

　　首次征集意见时，国务院法制办收到了6.5万多条意见。

　　“这说明公众对国家拆迁政策的变化，一直怀有持续高强度的关注。”王锡锌认为，“在中国近年来社会制度调整的过程中，没有哪次制度的调整能够获得公众如此高程度的合议。”

　　首次征求意见之后，新拆迁条例进入漫长的沉寂期。今年11月，曾经对新拆迁条例较快出台抱有信心的王锡锌开始担忧，新条例迁延日久会让公众失去信心。

　　他说，“我们一直在强调公民社会的民众在现代社会转型中的推动力，而仅仅从拆迁变法中发生的个案来看，尽管我们可以看到它是在不断地增强，但这一年来，应该说民众的推动力在我们这个国家转型过程中还是弱的，它的推动力很显然还是非常有限的。”

　　此间，努力仍在进行。国务院法制办在“通知”中提到，1月29日公开征求意见后召开的座谈会、论证会就有27次，760多人次参与。从昨天开始，新条例开始二次征求意见。沈岿的评价是：就一个条例，两次征求意见，是史无前例的。

　　与之相伴，尽管事过三年，新拆迁条例出台时间仍难预告。

　　“通知”注解：“这个条例关系全局，非常重要”。