新拆迁条例：国家机关建房不属公共利益

房屋征收补偿条例正式实施

明确“征收房屋应先补偿后搬迁”，《城市房屋拆迁管理条例》废止

征收条例出台，速度超出我预期。我们提交的意见中，有一部分被采纳了，这说明征求意见不是走过场。条例可以推动集体土地征收立法，建议加快土地管理法的修改。

——北大教授沈岿（向全国人大常委会提出审查建议的五位学者之一）

据新华社电 1月21日，国务院总理温家宝签署国务院令公布《国有土地上房屋征收与补偿条例》。条例规定自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。

条例共五章三十五条，制定的目的是为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益。

条例规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：被征收房屋价值的补偿；因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。

被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。

本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。

■ 焦点

1 旧城改建征收可组织听证

历程：危旧房改造征收的程序经历了反复，第一次征求意见时，草案规定了90%以上被征收人同意进行危旧房改造的，县级以上地方政府方可作出房屋征收决定；未达到90%被征收人同意的，不得作出房屋征收决定。

对于补偿方案的通过亦作出了限定，因危旧房改造的需要征收房屋的，补偿方案在报县级以上地方政府批准前，还应当征得三分之二以上被征收人的同意。

在第二次征求意见时，上述规定被删除。

目前条例采取了折衷方案，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。

解读：沈岿表示，他们此前就旧城改建提过三分之二同意的建议，但他亦认为这确实很难确定，比如某块地方大部分人的征收问题都解决了，剩下几户，这时三分之二怎么确定？现在条例规定的“多数”可能51%就算过了。

对于听证会的引入，沈岿介绍亦曾就什么情况开听证会提过建议，当时建议30户不同意就可以开听证会，但这也很难实现，如果征收一栋楼，而这一栋楼只有30户，那就意味着要开听证会。

目前这种相对模糊的“多数”规定有合理之处，如果要征收100户的房屋，只要有51户有不同意见，就要组织听证会，而且要修改方案。

2 征收房屋应先补偿后搬迁

历程：两次征求意见稿中，都没有明确规定“先补偿，后搬迁”的原则，目前条例则明确“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”。

二次征求意见稿中，仅在司法强拆中有所涉及，“申请法院强制执行前，房屋征收部门应当按照补偿决定，对被征收人先予货币补偿或者提供产权调换房屋、周转用房。”

解读：沈岿解释，目前的规定意味着无论是自愿搬迁还是强执搬迁，其前提都是必须补偿到位，相比二次征求意见稿覆盖范围更大。

此外，条例增加了“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”的规定，沈岿解释，原来拆迁补偿款大部分出自建设单位，而不是政府，但建设单位申请拆迁许可证时也要提供金融机构补偿款的证明，现在征收由政府替代了建设单位，政府也需满足这个要求，以保证在搬迁前补偿到位。

3 被征收人协商选评估机构

历程：房地产价格评估机构的选定也经历了反复。第一次征求意见稿曾规定，“房地产价格评估机构，由被征收人以投票、抽签等方式确定。”第二次征求意见稿则删除了上述规定，代之以“房地产价格评估机构由被征收人选定。被征收人选定房地产价格评估机构的具体办法由市、县级人民政府规定。”

目前的规定则为，“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”

解读：沈岿表示，条例提供了选定评估机构方法的优先次序。征求意见稿的规定会面临如果每个人都去找评估机构的问题，这会造成评估周期拉长，对征收不利，也有可能造成评估结论的差异越来越大的问题。

协商选定意味着多数人选定一两个比较统一的机构，评估周期不会很长，结论基本上能保持一致，并规定了多数决定、随机的方式，是为了保证评估机构的选定不要太个体化。

4 公共利益新增“外交需要”

历程：公共利益的界定一直是立法难点，征收条例采取了列举的方式界定公共利益，两次的征求意见稿中，都规定了国家机关办公用房建设的需要属于公共利益，但不少人对此有不同意见。目前条例删除了这一规定，并增加了“外交需要”为公共利益。

解读：沈岿表示，国家机关办公用房建设用地的性质是符合公共利益的，如果说这不是公共利益，将难以从理论上讨论，“如果这都不是公共利益，政府怎么办公？政府存在的假定就是公共利益，怎么能说他是个人利益而不是公共利益。”

他并不认为删除这一规定意味着否认了国家机关办公用房建设用地属于公共利益，而是意味着这种需要不通过征收完成，将通过协商、谈判完成，实际上政府收缩了自己的权力，某种程度上也是向民意妥协，他结合该条的兜底条款认为，不排除将来法律把这种情形列入公共利益的可能。

■ 背景

五学者推动拆迁变法进程

2007年3月，全国人大通过物权法，该法明确了公共利益征收问题。当时，未体现公共利益征收原则的城市房屋拆迁管理条例面临和物权法的冲突，物权法正式实施后拆迁将“无法可依”。

2007年8月，全国人大常委会修改了城市房地产管理法，增加规定，“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”

该立法授权作出后，2007年12月，国务院常务会议首次审议了国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例，但未获通过。

此后，针对拆迁条例违反物权法的质疑以及修改拆迁条例的呼声越来越多。北京大学五位学者向全国人大常委会提出审查拆迁条例合法性的建议，此举推动了拆迁变法的进程。

在2010年1月29日和12月15日，国务院法制办两次就征收条例公开征求意见，开了行政立法两次征求意见的先例。

2011年1月19日，国务院总理温家宝主持的国务院常务会议原则通过了征收条例。21日，温家宝签署第590号国务院令，正式公布征收条例。(记者 杨华云)