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学者析贫困县成因:部分因官场不思进取风气盛行

2011-12-23 11:14:00     作者:    来源: 人民网-人民论坛  我要评论

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[提要] 对每一个贫困县而言,既有资源匮乏的因素,也有观念落后的因素,也不排除政策的因素,但对于一个特定的贫困县而言,以上三种因素所占的比例并不相同,因而形成了不同的类型
 

  对每一个贫困县而言,既有资源匮乏的因素,也有观念落后的因素,也不排除政策的因素,但对于一个特定的贫困县而言,以上三种因素所占的比例并不相同,因而形成了不同的类型

  贫困县重点开发是我国经济社会发展的一项重要战略举措。根据贫困的成因,我们认为贫困县可以分为以下三种理想类型,即资源短缺型贫困县、观念落后型贫困县以及政策依赖型贫困县,政府应根据不同类型贫困县的特点,实施分类开发。

  三类贫困县不同的贫困原因

  首先,资源短缺型贫困县。资源短缺型贫困县多集中在中西部地区,以革命老区、少数民族地区和边疆地区为主,通常称之为“老少边穷”。在这些中西部地区的贫困县,资源极度匮乏,资源瓶颈是扶贫开发的核心问题。这些地区的生态极其脆弱,人多地少,贫困人口基数之大,超出很多人的想象。很多地区自然灾害频繁,甚至被认为是不适宜人类居住之地。

  这类“老少边穷”地区往往交通不便,信息闭塞,当地工业基础薄弱,缺乏支柱产业,单纯招商引资根本不能发挥作用。资本和人才都是向东南沿海流动,追求规模效应,贫困县成为发展的洼地,缺乏自我发展的能力,以致于长期不能脱贫。

  地方政府在经济发展尤其是GDP考核的压力之下,往往采取过激行为发展地方经济,如经常见诸报端的贫困县大肆卖地、大手笔的房地产开发以及大建高尔夫球场等。

  在资源匮乏的约束下,资源短缺型贫困县的经济发展陷入了这样一个怪圈,即要么不发展,要么极端地发展。地方政府采取极端手段发展经济,往往劳民伤财,还不如不发展,但在发展主义政绩观的支配下,不发展又不行,所以,我们看到了一个又一个采取极端手段发展经济的贫困县。

  其次,观念落后型贫困县。资源匮乏是贫困县致贫的客观原因,而观念落后则是主观原因。尤其是在非西部地区,资源瓶颈并不像西部地区那么明显,也具备一定的工业基础,农业生产条件较好,观念落后是这些地区长期贫困的主要原因。

  观念落后表现在两个方面,一是民间风气和普通民众的观念,二是官场生态和官员的作风。观念落后型贫困县的社会结构非常僵化,人际关系复杂,家族势力盛行,民众动辄找关系,走后门,视野狭隘,心态封闭。

  在这类地区,官场不思进取的风气盛行,政府自降要求,无所事事,甚至推诿扯皮,弄虚作假,贪污腐败。官员普遍缺乏开拓进取精神,官本位思想严重,官场生态恶劣,官员热衷于权力寻租,不想干事,也干不成事,做一天和尚撞一天钟,一潭死水。

  所以,在观念落后型贫困县,民间和官场的风气不正,官员和民众安于现状,久而久之养成了“等靠要”的思想,形成了惰性,这成为经济社会发展的最大障碍,也是长期贫困的主要原因。

  较之于资源短缺型贫困县,观念落后型贫困县的问题更加难以解决,资源短缺可以通过外部的资源配置来缓解,而观念落后却不是外部力量能够解决的,也不是在短期内能够化解的,其脱贫有更长的道路要走。

  观念落后导致思想僵化,经济社会发展内卷化,官员和民众热衷于勾连裙带关系,公共权力私人化,公共政策的作用被蚕食。地方社会在结构和观念上都非常封闭,官员和民众共同编制了一个巨大的黑洞,即使投入再多的资金,也无法解决问题。

  在这类贫困县,再好的政策也无法发挥作用,再大的支持也无法脱贫,扶贫资金只是保运转,却无法提升实现自我发展的主体性和能力。

  再次,政策依赖型贫困县。所谓政策依赖型贫困县,是指一些地方政府通过成为贫困县而获得了大量的资金支持,因而不愿意摘掉贫困县的帽子,心甘情愿地躺在国家扶贫开发的怀抱里。这种类型的贫困县,其经济社会发展受到了国家扶贫政策的塑造,在实践中形成了经济社会发展的路径依赖,从而生成一种政策锁定的贫困县类型。

  制定不同的开发政策和评价指标

  贫困县的头衔意味着大量的扶贫资金,各种各样的扶植政策,还有中央、省直单位以及经济发达县市的对口支援,以及名目繁多的社会援助。所以,“贫困县”的帽子一直以来炙手可热,一些县千方百计成为贫困县,以获得大量的资金和支援。而没有获得贫困县的县则非常失落,这在分税制改革后尤其明显。特别是在中西部地区,县乡财政普遍困难,贫困县则可以获得大量资金支持,日子相对来讲好过得多。而那些没有评上贫困县的县财政压力则非常大,在这个意义上,非贫困县的官员甚至非常羡慕那些贫困县。

  关键的问题是,农业型地区的县与县之间的实际差距并不明显,因此,各个县都积极争取贫困县的帽子,举全县之力,不惜走后门、跑关系,甚至弄虚作假,虚报贫困人口数量。评上贫困县之后,则长期吃财政转移支付,这种输血式的扶贫,并没有造血功能,致使一些贫困县开发了20年都没有摘掉帽子。这就使得国家贫困县开发政策非但没有实现减贫发展,反而使一些县在经济社会发展实践中锁定了贫困的道路,形成了路径依赖。这对贫困开发政策无疑是一个极大的反讽,是扶贫开发战略需要正视的问题。

  同时,也有一些县,虽然还戴着贫困县的帽子,但经济上早已脱贫,这样的贫困县名不符实,是一种政策不合理导致的虚假贫困,贫困县政策成为他们获取资源的一个渠道。由于贫困县的帽子可以带来很多好处,因而,摘帽更加困难,缺乏动态管理和良性的退出机制。如内蒙古的准格尔旗,其经济实力已居内蒙古自治区旗县第一名,西部百强县第6名,但仍然在国家级贫困县之列。

  以上是我们总结的贫困县的三种理想类型,在现实中,贫困县的类型更加复杂。但就贫困的成因来看,不外乎以上三种类型及其复合形态。对每一个贫困县而言,既有资源匮乏的因素,也有观念落后的因素,也不排除政策的因素,但对于一个特定的贫困县而言,以上三种因素所占的比例并不相同,因而形成了不同的类型。在今后的扶贫开发中,我们应根据不同的类型,制定不同的开发政策和评价指标,对贫困地区和人口实施分类开发,从而真正促进贫困县的脱贫。

  对于资源短缺型贫困县,要落实科学发展观,制定合理的经济发展战略,加大产业支持力度,突破唯GDP的考核体系,将环境、生态等指标纳入考核体系,从而为该类型贫困县的发展创造良好的环境。对于观念落后型贫困县,要从教育入手,着眼于改变人的观念,摆脱僵化观念和社会结构的束缚,优化经济发展的软环境,充分发挥民众和官员的主观能动性,重塑其核心价值观,向精神文明要生产力。对于政策依赖型贫困县,要充分检讨扶贫政策体系自身的问题,制定科学的开发战略和评价体系,谨防“扶贫”锁定发展道路,要改变输血式的扶贫方式,增强贫困县的造血功能,对于那些长期不能脱贫的贫困县,要重点治理,实施动态管理,防止形成路径依赖。(申端锋 作者为华中科技大学中国乡村治理研究中心研究员)

  延伸阅读

  原定重点县支持政策不变

  中共中央、国务院近日印发了《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》确定的总体目标为:到2020年,稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿,保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平,基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平,扭转发展差距扩大趋势。

  该纲要中明确规定“重点县和贫困村”为“对象范围”之一。强调要做好连片特困地区以外重点县和贫困村的扶贫工作。原定重点县支持政策不变。各省(自治区、直辖市)要制定办法,采取措施,根据实际情况进行调整,实现重点县数量逐步减少。重点县减少的省份,国家的支持力度不减。

李辉

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