征地造成大量“伪城市化”农民 难享受市民待遇

去年12月27日，南京火车站广场，赶在春运前返乡回家过年的农民工。 安心 摄

征地造成大量“伪城市化”农民，未享受市民待遇。 刘道伟绘

　　他们出身农村，却有着明确的城市梦想，远离父辈眷恋的土地和故园，他们渐行渐远；然而，尽管城市在他们手中越来越丰富，但融入光鲜的城市生活，却有着重重阻碍。新生代农民工，一个充满改变力量的群体，一个需要出路规划和空间设计的群体。

　　去年下半年，全国政协副主席郑万通率领全国政协委员视察团，先后赴农民工输入大省浙江和输出大省四川视察，视察的题目是“发挥新生代农民工在城镇化进程中的生力军作用”。

　　深入工厂企业、职业学校、居民社区，广泛听取政府部门、专家学者、农民工代表、基层群团组织等各方面意见，专门召开会议研究论证，全国政协委员们马不停蹄、上下求索，寻找1亿多新生代农民工市民化的顶层设计和现实路径。

　　1.

　　明确新生代农民工的政治定位

　　技能培训不足、维权力度不够，医疗、养老、子女教育、住房等保障不到位，农民工及其子女在城市“进得去、留不下”……

　　尽管政府多有举措，社会高度关注，但显然，工作仍处于破题阶段，并未形成整体推进之势。随着视察的深入，委员们发现，政出多门、力量分散，政策缺位、错位和贯彻落实不到位等现象普遍，因此也难以形成目标指向一致、集成效应凸显的政策群、政策链。

　　“这些问题的产生，客观上是由于城镇化和工业化不同步，地域、职业转换与身份转换不同步造成的，主观上是因为对新生代农民工的政治定位还缺乏根本把握。”全国政协常委、国家发展改革委原副主任王金祥指出。

　　视察团指出，必须明确新生代农民工的政治定位，进而形成从理论到实践、从顶层设计到基层落实、从输出地到接收地、从具体政策到人文关爱的统筹协调的制度体系，新生代农民工融入城市才能取得实质性和突破性进展。

　　随着国有企业改革的深入推进，传统意义上的工人阶级队伍急速分化重组，农民工群体开始大规模地、历史地登上舞台。数据显示，截至2010年底，农民工在加工制造业、建筑业、采掘业及环卫、家政、餐饮等服务业中已占从业人员半数以上。目前，新生代农民工占我国2.3亿职工人数的近一半，已经成为当代中国工人阶级的重要组成部分，并将逐步成为主体。

　　在视察过程中，视察团团长郑万通多次指出，在新的时代背景下，新生代农民工群体不仅在很大程度上代表着中国工人阶级的现在，也昭示着工人阶级的未来。能否以他们为基础和依托，重组中国工人阶级队伍，重塑中国产业大军，重振中国工人阶级雄风，事关党执政兴国的战略任务和社会主义事业兴旺发达根本目标的实现。

　　应该看到，与传统工人阶级相比，新生代农民工群体具有诉求多元、组织化程度低、组织纪律性不强的特点，其政治信仰、价值取向有待加强，其职业技能、创新能力还有待提高。

　　视察团建议，应切实加强对我国工人阶级队伍和新生代农民工群体现状及发展演变趋势的战略研究，出台有效政策措施，使新生代农民工的政治觉悟、理想信念朝着工人阶级的先进性来转变，使他们的流动性朝着相对稳定的方向来转变，使其松散性朝着组织化的方向来转变，从根本上强化工人阶级的领导地位。

　　2.

　　畅通制度渠道和产业通道

　　解决新生代农民工市民化问题，没有现成的国际经验和历史经验可以照搬，必须大力破除现有体制机制障碍，在重点领域、关键环节上形成突破和进展，进而带动全局。

　　改革户籍和土地制度是绕不开的难题。中央已有既定方针，即逐步解决符合条件的农业转移人口在城镇就业和落户。但农民工市民化快速深入推进，这项改革凸显重要和紧迫。

　　户籍制度改革之所以推进乏力，根本在于附着在制度之上的教育、就业、医疗卫生、社会保障等权益和福利，因此尽快剥离这些利益，成为关键环节，而途径就是大力推进城乡、区域间公共服务均等化。

　　视察团认为，在农民工落户问题上，应采取差别化政策：中小城市、小城镇应尽快取消实现稳定就业创业农民工的落户准入门槛；而大城市和特大城市也应积极研究放宽相关政策，通过“积分落户”等办法，畅通新生代农民工融入城市的制度渠道。

　　视察过程中，成都等地推行的“还权赋能”、“确权颁证”等农村土地管理制度创新让委员们眼前一亮。这项创新不仅对推动农民市民化进程发挥了积极作用，也有力推动了抗震救灾和灾后恢复重建。“对于各地针对农村产权制度改革的探索，只要始终坚持农民自愿和维护农民利益的根本原则，就应充分鼓励、支持创新。”全国政协委员、国家统计局原局长李德水说。

　　国务院发展研究中心一项调查显示，约84.5%的新生代农民工没有从事过农业，30%多在农村没有承包地，40%多没有宅基地，92.3%不愿再回农村。同时，据测算，未来20年，我国仍将有2亿—3亿农民进入城市。

　　没有产业支撑，农民工进城就会成为空话。视察团形成的视察报告，将畅通产业通道进行了重点阐释，认为应从产业布局、区域格局和城镇化模式上进行战略性规划。报告认为，中小企业、中西部地区和中小城市，是解决我国新生代农民工市民化问题的主渠道，并针对三个渠道，列出了相应的扶持措施。

　　对中小企业，应逐步形成政策支持体系，深化增值税、营业税改革，合理调整中小企业社保资金缴纳政策，对吸纳新生代农民工就业较多的行业、企业实行税费减免和财政补贴。

　　对中西部地区，本着加强就业吸纳能力，应出台差异化的产业发展政策和区域扶持政策，引导更多劳动、资金和技术密集型企业向中西部地区转移，鼓励有资金、会经营、懂技术的新生代农民工向中西部“回归”。

　　对中小城市，应着力提高其产业集聚和人口承载能力，通过推进城乡公共服务均等化和产业布局合理化，实行向中小城市、小城镇倾斜的产业、用地和财税政策，引导农民就地转移、就近发展，努力走出工业化、城镇化和农民市民化协同推进的新路。

　　3.

　　建立成本分担机制和公共服务体系

　　当前农民工市民化成本约为8万元/人左右，以2.5亿农民工为基数计算，总成本将达20余万亿元。分解到20年，则每年所需资金为1万亿元，约占2010年8.3万亿元财政收入的12%左右。

　　这是国务院发展研究中心的一项测算，结果很明显，解决这个问题的条件已初步具备，“现在的关键是要通过研究论证，明确中央政府、输出地和输入地政府、企业和农民工的各自责任，建立合理的成本分担机制。”全国政协委员、中国经济体制改革研究会会长宋晓梧指出。

　　视察报告列明了相关责任：中央政府应加大对农民工公共卫生、计划生育、子女义务教育、就业扶持以及住房保障等方面的支出补助力度，并且应更多地以常住人口而不是户籍人口作为财政分成和转移支付依据，健全中央财政对农民工集中地区稳定、长效的转移支付制度。同时，享受了人口红利的输入地政府，也应更多承担农民工市民化成本，主动加强对农民工主要来源地的经济援助和对口帮扶。

　　调查显示，目前，农民工参加养老保险、医疗保险、工伤保险和失业保险的比例分别仅为18.2%、29.8%、38.4%和11.3%，公共服务不均等，成为制约农民工市民化的最重要因素。

　　“应以户籍人口为统计对象，建立全国统一、真实可靠的城市人口信息系统和新生代农民工档案库，在此基础上按照低标准、广覆盖、可接续原则，着力推进农民工社保、住房、医疗等制度建设，最终形成城乡一体的公共服务体系。”全国政协常委、人力资源和社会保障部原副部长季允石说。

　　视察报告详细列举了一系列措施：优化城乡之间，义务教育、职业教育和技能培训间的教育资源配置，坚持“两为主”原则，简化手续、降低门槛，确保农民工随迁子女就地入学；采取“培训券”等多种方式，加强新生代农民工职业培训特别是高级技能培训，增强其就业竞争能力；尽快将已与企业建立稳定劳动关系的农民工纳入城镇职工基本养老和医疗保险；将农民工纳入廉租房、经济适用房、限价商品房等政策享受范围，多渠道、多形式改善农民工居住条件……

　　系统化的工作需要多方协同形成支持网络。“工青妇等群团组织在联系服务新生代农民工方面具有天然优势，应着力将基层组织活动与农民工利益诉求紧密结合，善于运用互联网等新手段提高新生代农民工工作针对性和实效性。”全国政协常委、共青团中央书记处常务书记王晓指出，应积极促进与农民工工作相关的社会组织规范化发展，切实发挥其自治、自律、他律、互律作用。

　　“对农民进城问题，从法律层面加以引导、扶持和规范十分必要！”全国政协委员、北京市金杜律师事务所管委会主席王俊峰认为。据他考察，英国、日本、德国等国在工业化、城镇化过程中，都出台过专门法律，引导农民进城、遏制“城市病”以及农村凋敝等现象发生。王俊峰建议，应积极借鉴这些国家成功经验，加快立法进程，对农民工权益维护、土地节约集约利用、城乡一体的社会保障体系建设、各级政府工作职责等作出明确法律规定。