去年近6成捐款流入政府 民间公益组织呼吁公示

漫画 谢瑶

　　2012年初，就在有政府背景的公益机构诚信危机未消，以邓飞为代表的民间公益风起云涌之际，另一支中国公益队伍却正在面临生存与发展的危机。尽管这支队伍在中国公益事业的发展中做出了不可忽视的贡献，但长久以来，因政策带来的身份问题以及未受重视的“边缘化”，让这些公益组织在走过了多年发展之路后，却站在2012年的起点上，发出了“求生存”的迫切呼声。

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　　机构困境

　　春节前夕，基金会中心网收到了一封来自西北秦巴山区7家从事公益组织联名呼吁信，信中写道：“十多年的公益之路，无论面对多少诱惑，我们都自觉地坚守在相当恶劣的社会环境中努力挣扎、不放弃，然而很少有人问及和关心我们是如何生存和发展的，今天，在‘断洋奶’和本土公益支持遥不可及的情况下，我们正面临无以为继的生存难题。”

　　与此相对应的是,《2011中国慈善捐助报告》显示，2010年中国58.3%的捐款都流入政府、慈善会及红会系统中，只有1.3%捐款到了慈善会之外的社团、民非和福利院，而即使在这1.3%的捐款接收部门中，仍不排除有政府背景的公益组织。

　　>>注册组织 无人关注酿生存危机

　　作为国家未来十年扶贫攻坚的主战场之一，秦巴山区包括甘、陕、川、鄂、豫等省、市的76个县区。向基金会中心网发出呼吁信的7家公益组织就是在这里通过发展养殖业、发放小额信贷、建立社区合作社等各种方式帮助当地群众脱贫。

　　7家机构中的6家创建于2000年前后，运营费用除通过项目服务获得收入外，在机构建立和发展初期，都得到国外基金会及相关机构的支持。但随着近年国内政策的调整和国际上对中国发展速度的认可，国际支持机构在这两年中纷纷停止了对中国公益机构的资金支援，而与此同时，本土基金会对于民间公益机构的关注和支持尚不充分，公益组织的项目收入无法支撑机构正常运作。在此背景下，这7家公益组织发展日益艰难，甚而由谋发展退化成求生存。

　　南部县乡村发展协会今年初已将专职员工全部辞退；宣汉海褔奶牛协会两名专职工作人员已经两年没有领工资，只能靠自己家庭收入支撑；大巴山生态与贫困问题研究会张浩良秘书长靠自己的退休工资和动员家人参与的方式维持机构的生存。

　　与此同时，服务群体不断扩大、通货膨胀则让公益项目的执行成本大幅提高，为求生存被视为“有病”的公益组织通过联名信发出呼吁：“请求基金会把更多的资源向扎根在乡村社区的草根机构倾斜。”

　　>>未注册组织 55次注册与34万欠款

　　相较于秦巴山区7家已经实现民政注册的公益组织而言，中国还有更多虽行公益之实却无公益之名的公益组织，对于这些行走在“灰色地带”的公益组织，面临着更为复杂的生存难题。

　　北京慧灵智障人士社区服务机构一直致力于帮助智障人士通过参与正常的社会生活回归社会。十余年间，慧灵已经在北京9个社区建立了服务点，目前有70多位智障人士在那里过着与正常人一样的生活，而这些智障人士每月只需交纳服务成本一半的费用。但这所不以营利为目的“赔钱服务”机构直至今日却仍然背着工商注册的身份，在交税、筹款上一直受到工商注册身份的管理和限制。由于没有民政注册的身份，北京慧灵无法获得公众认可，像正常公益机构一样筹款，不能申请政府购买服务，多次有企业愿意捐款却因无法得到免税发票而作罢。

　　两年前，北京慧灵一部分运营资金一直依靠国外基金会或相关机构提供支持。2010年3月，国家外汇管理局实行了捐赠外汇管理新规，对境内企业接受或从国外非营利组织获得捐赠进行了严格的规定和限制。国外基金会捐款只好先汇到香港慧灵，再辗转汇到北京。“捐款经手环节增加后，手续费、汇率调整，七倒八倒，中间损失不少钱，更重要的是国外捐助方觉得太麻烦，索性也就不捐了。”国外捐助资源的流失加之通货膨胀、房租提高等原因的影响，2011年北京慧灵出现了34万元的亏损。

　　慧灵一直在为拥有“民办非企业单位”的身份而努力，“能做的都做了，能想的也都想了，但结果总是因为各种原因注册不上。”孟维娜说。北京慧灵专门成立了由四名北京本地工作人员组成的“民非注册公关小组”，2010年6月份至今，共为注册进行了55次公关活动，但结果仍以失败告终。

　　“我们一方面希望实现注册，有了正式身份政府才能购买我们的服务，捐款人也才会相信我们；另一方面是迫切需要国内基金会的关注和支持，不然今后的路怎么走啊，不能一直靠借债生存吧？”孟维娜说。

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　　政策解读

　　双重管理有望松动

　　注册公益身份，获得社会资源，是每一个公益组织的愿望，但在当前政策下，许多公益组织尚难拿到一个“名分”。

　　按照中国目前的政策规定，公益组织注册实行“双重管理体制”，即除了民政部门之外，还必须要找到一个业务主管单位。业务主管单位通常为政府部门，也可以是政府部门认定的团体组织，只有经过业务主管单位确认之后，才能够在民政部门登记注册。在这种制度下，很多公益组织由于找不到业务主管单位，难以实现民政注册，只好以工商注册的形式开展活动。

　　去年，广东率先打破“双重管理”壁垒，允许多类社会组织直接向民政部门申请登记等措施，日前，北京市民政局也继广东“破冰”之后发出明确信号，表示社会组织业务主管单位将向业务指导单位转变，实现真正意义上的直接登记。

　　境外捐款流入受限

　　2010年3月1日，国家外汇管理局开始实行捐赠外汇管理新规。按照新规要求，境内企业接受或从国外非营利组织获得捐赠，除须提交申请书外，还应提交经过公证并列明资金用途的捐赠协议。此举一出，以企业形式注册的公益组织顿时面临新的财务难题。

　　据了解，公证处办理捐赠协议公证，除了缴纳公证费外，还需要协议双方法定代表人到场。现实是，国外资助方的法定代表人单纯为一笔捐款而远赴中国进行公证几乎没有可能。在这一新规执行后，尚未有工商注册的草根公益组织表示按照新标准程序收到过境外捐款。

　　捐款流向

　　58.3%政府 1.3%民间

　　2008年汶川地震后，时任清华大学公共管理学院NGO研究所所长的邓国胜带领十余人的调查团队，历时4个月做了一个地震捐款情况的调查，调查结果是：“全国760多亿元的抗震救灾捐赠款物，极可能有80%左右进入政府财政专户。”而调查中的基础数据均为可信的官方统计数据。

　　此结果一出，引起一片哗然，公众向灾区的捐款进入政府后的结果之一是：在一些承担了灾区援建任务的省份，当地政府拿出对口援建的资金中，竟然一半以上来自社会捐款，只有不到一半来自政府财政。

　　“希望工程”创始人徐永光数度感叹，国际上通行的是政府购买NGO（非政府组织）的服务，比如美国政府购买NGO服务的款额是民间捐赠总额的1.5倍，但中国却正好相反，变成了NGO“购买”政府的服务。中国公募基金会向社会募捐后，用公众的捐款再去和政府合作做项目，钱也因此再回到政府。

　　2008年的震后调查揭露了一个中国慈善捐款的流向：大部分社会捐款并没有回到民间，而是“逆向”流回政府。

　　2011年底，中民慈善捐助信息中心向社会公布了《2011中国慈善捐助报告》，报告显示：2010年中国58.3%的捐款都流入政府以及有政府背景的慈善会和红会系统，其中：20.6%的捐款直接进入到各级民政部门，9%进入到除民政之外的其他党政机关、人民团体，6.7%进入到各级红十字会，22.0%进入到慈善（总/协）会。而只有1.3%进入到了慈善会之外的社团、民非和福利院领域里，而在这个领域里，依然有一些是有政府背景的机构。

　　在部分民间公益组织向社会发出生存呼声之时，与之对应的是捐款总额中1.3%的数字。

　　■专家说法

　　尊重优胜劣汰

　　改变资源流向

　　南都公益基金会理事长徐永光：对于向公众募款的公募基金会应该有问责制度，通过向社会公示钱的流向，来促使这些基金会将更多的钱回流到民间，因为公募基金会的钱来自于公众，因此有必要向公众告知钱流向了哪里，公众捐过去的钱，最后是回到了政府还是流到了公益组织。

　　清华大学公共管理学院创新与社会责任研究中心主任邓国胜：近年虽然有一些民间公益组织面临着生存难题，但以2011年为例，同时也有更多的民间微公益得到了非常好的发展，赢得了公众的信任和支持。所以，对民间公益组织来说，也要遵循优胜劣汰的规律，接受正常的淘汰。草根组织在这个过程中，要逐步“升级”，加强自己的能力建设，比如筹款能力，要健康、全方位地发展，比如有一些民间公益组织通过在公募基金会下面建立专项基金实现募款，这就已经拥有了一个公募平台，可以帮助这些人做一个培训，教他们如何更好地利用这个平台，实现自身“造血”的能力。

　　北京大学非营利组织法研究中心主任金锦萍：在现有制度框架内，民间公益组织可以做一些新的探索，比如公益信托的方式，民间公益组织可以作为受托人的方式接受委托人的财产，并根据信托条款的规定将受益转移给符合资格的受益人。受托人的条件就不必像在民政注册这样困难了，自然人都可以接受这种公益信托，这条路目前还没有直通，还要探索。

　　基金会中心网总裁程刚：现在民间公益组织的发展可以借鉴上个世纪扶持中小企业发展的经验，类似“引狼计划”，要把一些真正好的优秀的公益组织发展起来，去刺激这个行业的进一步发展和成熟，基金会中心网希望今年可以帮助公益组织做一些培训，比如如何寻找基金会，如何同基金会打交道，如何筹款等等。

　　本报记者 黄英男