中央连续4年为地方政府举债 仍禁地方自行发债

　　十一届全国人大常委会第27次会议昨天上午举行第一次全体会议。根据会议通过的议程，本次常委会会议继续审议出境入境管理法草案、预算法修正案草案，首次审议老年人权益保障法修订草案、劳动合同法修正案草案、证券投资基金法修订草案等。

　　昨天提交全国人大常委会审议的预算法修正案草案二审稿，删除了一审稿中拟对地方政府债务实行“限额管理”的规定，重申“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。

　　与此同时，二审稿强调预算管理全覆盖，明确规定预算分为公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算。二审稿还规定各级政府应及时向社会公开预决算，旨在从法律层面保障公众的知情权和监督权。

　　预算管理

　　一变四预算管理全覆盖

　　近20年来，我国财政收入发生了翻天覆地的变化，2011年公共财政收入已超过10万亿元。如何看好国家“钱袋子”，成为此次预算法修改的一项重要内容。

　　预算法修正案草案二审稿首次明确：“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”

　　“这意味着我国政府全部收支将纳入人大监管视野，有助于在预算中全面反映政府全部财政资金运行情况。”中国社科院财经战略研究院院长高培勇对记者说。

　　鉴于一些地方仍然存在“小金库”和“乱收费”资金，一些未纳入预算的政府性收支也存在随意性，为此外界希望此次修订预算法能在强化预算监管上有所突破。

　　相对于现行预算法，预算法修正案草案新增第4条明确：“预算分为公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算。公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算应当保持完整、独立，同时保持各类预算间相互衔接。”

　　财政部财科所所长贾康指出，草案明确提出我国的预算是一个包括四本预算在内的复式预算体系，强调了预算编制的统一性和完整性。

　　“从过去只强调‘公共预算’一本预算，到如今强调‘四本预算’，此次提交审议的预算法修正案草案在强化人大对预算监管上迈出重要一步。”高培勇说。

　　高培勇指出，我们通常说的公共预算只是一般预算收支，除此之外，政府预算还应覆盖其他政府收支，如政府性基金预算、国有资本经营预算以及社会保障预算。目前，我国公共财政收入超过10万亿元，但加上其他三本预算总收入还要更多。这些政府收入与公共财政收入相比，只有形式差异，没有本质不同，都是百姓的“血汗钱”，都应纳入人大监管。

　　此外，二审稿还明确规定，国家实行一级政府一级预算，乡镇一级政府也要设立预算。

　　“这意味着乡镇一级的预算必须由乡镇人大进行审查批准。”高培勇指出，设立乡镇一级预算，有助于加强我国基层政府的财政监管，防止财政资金浪费。如果不按一级财政一级政府设立预算，最大的问题政府开支缺乏自律机制，容易出现财政监管漏洞。

　　转移支付

　　促公平增一般转移支付

　　2012年预算安排的中央对地方税收返还和转移支付达4.5万亿元，如何规范使用这笔资金，也是此次预算法修改的一个关注点。

　　二审稿进一步规范了我国的财政转移支付制度，强调财政转移支付应当规范、公平、公开，以一般性转移支付为主体，以均衡地区间基本财力为主要目标。

　　财政部财科所所长贾康表示，由于我国区域发展不平衡，东中西部地区财力差异较大，中央政府有必要适当集中财力加以调整。修正案草案规范转移支付制度，增加一般性转移支付，是缩小地区间财力差异、逐步实现基本公共服务均等化的重要途径。

　　为规范财政转移支付制度，修正案草案规定：财政转移支付分为中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付，包括不指定专项用途的一般性转移支付和经国务院批准设立，用于办理特定事物的专项转移支付。

　　此外，针对实践中地方在编制预算时，上级政府往往还未下达转移支付，影响了下级预算的编制，为做好衔接，草案规定：“县级以上各级政府应当将对下级政府的转移支付预计数提前告知下级政府。”

　　数据显示，2010年，中央对地方的税收返还和转移支付已占中央财政总支出的66.9%，对于缩小地区间财力差异、推进基本公共服务均等化等，发挥了重要作用。

　　财政部数据表明，今年预算安排的4.5万亿元中央对地方税收返还和转移支付中，一般性转移支付超过2.2万亿元，增长23.1%；专项转移支付1.7万亿元，增长5.2%，一般性转移支付占比超过了专项转移支付。

　　地方债券

　　关闸门地方政府禁发债

　　我国现行预算法自1995年1月1日起实施至今已近20年。对于此次修改，外界关注的一大焦点是能否放开对地方政府自行发债的约束。

　　我国现行的预算法规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

　　记者了解到，2011年12月提交全国人大常委会第24次会议审议的预算法修正案草案一审稿在加强对地方政府债务管理的基础上，曾提出对地方政府债务实行限额管理。

　　全国人大法律委员会副主任委员洪虎在作预算法修正案草案修改情况的汇报时指出，考虑到近些年我国地方政府债务急剧上升达10万多亿元，带来的问题和潜在的风险必须引起高度重视。因此草案二次审议稿恢复现行预算法规定，明确从严规范地方债务，规定除法律或国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。