国务院发展研究中心专家建议全面放开二胎

　　完善社会政策需要着重解决的关键体制机制问题

　　目前，社会政策在决策、执行中面临诸多挑战，要完善社会政策应着重解决一些关键性的体制机制问题，特别是完善运行机制，抓好关键领域的技术选择和管理。当前，应调整和完善不同层级政府在社会保障和公共服务领域的责任关系，完善公共投入和管理方式确保公众特别是中低收入群体受益，深化公共部门特别是事业单位改革，动员民间和社会力量参与社会领域的改革和发展，加快推进影响长期发展的特殊领域政策调整，进一步推进公平的市场环境建设，加强对各个领域改革试点的宏观指导并优化考核机制。

　　社会政策的建设和制度完善，不仅要明确各个领域、各种具体制度的改革和发展方向，也要推进相关领域的体制改革，完善运行机制，尤其是抓好关键领域的技术选择和管理，全面提升服务和管理质量及效率。考虑到国际经验和我国社会政策领域在决策、执行中面临的挑战，我们认为以下几个方面的问题值得重视。

　　——调整、完善不同层级政府在社会保障和公共服务领域的责任关系。

　　社会保障和公共服务是政府责任。一个非常关键的问题是，我国有五级政府，多年来，政府间责任关系不顺对社会建设产生了非常大的影响，必须加快改革。核心问题是调整完善不同层级政府在社会保障和公共服务上的决策、投入、执行和监督责任。

　　第一，强化中央政府的决策和规划责任。在社会保障和公共服务领域，强调均等化和制度的一致性是必须坚持的方向。因此，必须进一步强化中央政府的统筹规划责任。由于地区之间发展水平差异大，在具体政策上可给地方政府一定空间，但大的方向必须一致。

　　第二，进一步明确执行责任。应根据不同类型社会保障和公共服务的特点，明确哪些由高层级政府执行，哪些由地方政府特别是基层政府执行，哪些由不同层级政府共同执行。从实际情况看，多数社会保障和公共服务的责任执行必须主要依靠地方特别是县、市一级政府。

　　第三，根据执行责任明确投入责任。鉴于区域之间经济发展不平衡且相当多服务和管理需要地方执行的现实，必须进一步改革和完善费用分担机制，强化中央政府以及省级政府对地方的一般性转移支付，均等化财力。义务教育等领域可在近年来改革实践的基础上，进一步探索支出项目的分担方式。

　　第四，强化高层级政府对地方社会建设的监督责任。目标及考核标准应更多由中央政府制定，具体监督考核的实施应主要依靠省级政府。同时，进一步发挥服务对象和公众的监督作用。

　　——完善公共投入和管理方式，明确产品属性和费用分担机制，确保公众特别是中低收入群体受益。

　　第一，进一步明确公共服务的范围和标准，把握好“度”，推进基本公共服务的标准化。标准化建设不仅要设立最低标准，也要设立最高标准，这是实现服务均等化的基础。考虑到区域间现实存在的差异，可以留出一定空间，但不能过大；在区域内，应对各种服务尽可能执行同样标准。

　　第二，改革投入方式，完善管理，提高公共投入绩效。不仅要稳步增加投入，更要通过制度建设提升公共投入的效率，并确保公共投入真正转化为公众福利。要扭转重基本建设、忽视日常运行投入的倾向，建立公共投入和有关服务价格调整的联动机制。同时，进一步强化对公共资金使用的监管，规范资金流程，推进公开透明，加强绩效评估；在具体管理方面，要充分利用现代信息手段，完善管理。当前要着力解决不同领域、不同区域之间信息化建设分割问题，实现信息共享。

　　第三，进一步明确产品属性和费用分担机制。应充分借鉴国际经验，结合财力和不同类型服务的特点，分别采取免费、低于成本定价或按成本收费等方式。对于涉及大多数人的最基础性服务，最好采取免费或个人少量分担(控制浪费)方式。对于需要个人和家庭分担费用的服务，应充分考虑个人支付能力，同步建立相应的减免或补助政策，避免逆向转移支付，确保中低收入群体受益。

　　——深化公共部门特别是事业单位改革，提高服务绩效。

　　公共部门特别是事业单位，是政府公共服务的承担者。同时，其自身也不可避免有其特定利益诉求。因此，需要全面总结相关领域的经验教训，加快推进改革，提升服务质量和绩效。

　　第一，进一步强化分类改革和管理。事业单位服务领域繁多，类型复杂，差异性极大，不可能采取统一的组织管理模式。最近公布的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革指导意见》，明确提出了分类对事业单位进行组织管理的改革思路，方向非常正确。但在操作过程中，仍需考虑教科文卫等不同领域差异以及同一领域内不同类型服务的差异，结合国际经验，进一步细化对事业单位的分类，选择差别化管理方式。

　　第二，进一步完善激励与约束机制。一方面，要完善评价机制，评价的核心是公共服务质量、国民福利改善程度。在此基础上，员工薪酬、福利等激励措施应更多与评价结果挂钩。另一方面，要强化约束。当前最关键的是要扭转鼓励事业单位创收、创收收入自行支配、将职工收入与服务收入挂钩等做法，在强化政府投入、调整相关补偿机制的同时，对公共部门的资产处置和剩余分配进行严格控制。

　　——立足制度建设，积极稳妥地动员民间和社会力量参与社会领域的改革和发展。

　　除了要在社会管理领域积极培育社会组织外，还应该积极稳妥地动员民间和社会力量参与提供公共服务。就我国而言，民间和社会力量参与社会事业发展的潜力很大，在公共服务的提供方面可以形成有益的补充。

　　第一，积极鼓励民间和社会力量参与公共服务的提供。在不少公共服务领域，民间和社会资本都有意愿、有能力参与，应积极鼓励，形成政府主导、社会参与的多元化服务格局，满足不同层次需求，促进民间和社会力量与公共机构相互补充，相互促进。同时，也必须考虑不同公共服务领域的内在规律，合理确定民间和社会力量的参与方式和参与程度。

　　第二，明确区分营利和非营利机构，采取差别化管理方式。从国际经验看，民间和社会力量参与社会事业发展有不同目标和方式，在管理方面也必须实施差别化政策。对于营利机构，应按照企业模式进行管理，照章纳税。对于非营利机构，应坚持激励与约束并举的原则，一方面，依据公益性原则，在税收、土地、委托服务等方面给予支持；另一方面，也要依法控制非营利机构的资产处置和剩余分配。此外，还要充分认识到民间和社会力量参与社会事业发展的局限性。从国际经验看，在公共服务的提供方面，还没有民间和社会力量成为主导的先例。