业内人士称慈善组织去行政化关键还要靠立法

    关注理由

　　发生重特大自然灾害进行社会捐赠动员，除政府有关部门依法直接接受捐赠外，民政部门不再指定个别或少数公益慈善组织接受捐赠。民政部近日宣布的这则消息可谓意义重大。首先，这是对捐赠人、公民权利的尊重。其次，这是对慈善组织的尊重。最后，这有利于推动慈善组织的良性竞争。无论官办还是民办，慈善组织站在同一条起跑线上，靠公信力吃饭，以公开透明赢取尊重，才能更好推动慈善组织发展。

　　□视点关注

　　慈善领域存在的诸多问题一直是我国社会各界关注的焦点。 

　　民政部近日宣布，将建立救灾捐赠导向机制。发生重特大自然灾害进行社会捐赠动员，除政府有关部门依法直接接受捐赠外，民政部门不再指定个别或少数公益慈善组织接受捐赠。

　　长期以来，大大小小的慈善组织一直为人们所诟病，上述规定的提出被普遍认为是我国慈善事业的进步。

　　财务状况不够公开透明

　　目前，各类慈善组织存在的最大问题，就是财务状况不够公开透明。

　　去年年底，民政部主管的中民慈善捐助信息中心公布了2011年中国慈善透明报告。在被调查的1000家慈善组织中，透明指数在60分以上的组织仅有82家，及格率为8.2%。

　　截至2011年第三季度，中国的社会组织已有45万家。中民慈善捐助信息中心选择了其中的1000家作为样本，调查了其在财务、业务等方面的透明情况，并根据其公布的完整性、及时性等四个指标做了评分。

　　这份调查最后的结论并不算乐观。百分制下，1000家慈善组织的平均得分仅33分，离60分的及格线尚有一定距离。

　　其中，慈善组织财务信息的公开程度并不算高。1000家组织当中，356家公布了其年度财务报告或摘要，只有80家组织全文公布了年度财务报告。1000家组织这一项的平均得分仅3.1分(满分15分)。

　　而求助信息、筹款活动、资金使用情况等业务信息的透明指数也不算高，1000家组织的平均得分仅6.3分(满分19分)。

　　但民众对于这两项信息的需求度却又最高，根据中民慈善捐助信息中心所做的调查，8成网络公众希望了解公益慈善组织的财务信息(包括机构人力及行政成本、审计报告等)和业务信息。报告称，这也说明网络公众对信息的核心内容及专业性要求越来越高。

　　以基金会为例，一位会计专业研究人员为记者提供的一家基金会某年度的财务状况分析显示该基金会业务活动成本存在以下问题：

　　在某赈灾项目中有40万元的实物捐赠无受赠人接收凭证。该基金会说明在地震现场很多人需要饮用水和食物，接受某单位的捐赠(有捐赠协议，无发票)就地分发给受灾群众，事情紧急没有取得受赠人的接收凭证。

　　而根据《基金会管理条例》第三十一条规定，基金会可以与受助人签订协议，约定资助方式、资助数额以及资金用途和使用方式。基金会有权对资助的使用情况进行监督。从事公益活动的基金会在进行对外捐赠或资助时，应该有捐赠协议、资助协议、受益人收据或者其他接收捐赠的证明，以此作为真实捐赠的凭证。如此巨额的捐赠，却没有受赠者或者当地政府机构的任何接收证明，无法认定其业务活动成本的真实性。

　　资助希望小学项目实物捐赠40万元，计价高于市场价值10.5万元。该基金会说明这批实物是捐赠人捐赠给基金会，基金会再捐给希望小学，包括图书、书包、学习用具和器材。由于捐赠人没有提供发票，因此基金会就参考当时商品的定价来确定公益项目支出金额。

　　根据财政部2004年发布的《民间非营利组织会计制度》第十六条规定，对于民间非营利组织接受捐赠的非现金资产，如果捐赠方没有提供有关凭据的，受赠资产应当以其公允价值作为入账价值。第十七条规定，本制度中所称的公允价值是指在公平交易中，熟悉情况的交易双方自愿进行资产交换或者债务清偿的金额。显然，公允价值不是商品的标价，在现实市场中由于购买的数量大、新产品的推出、季节性原因、提前还款等种种因素影响，商品的市场价值在商品标价的基础上有不同程度的折扣。该基金会没有按照公允价值计价，其中高于市场价值的10.5万元不应计入业务活动成本中。

　　研究人员在分析上述问题存在的深层次原因时认为，指标能否达到要求是基金会存在和发展的需要，是基金会当年能否被评审为“合格”的重要标准。这关系到基金会免税资格的申办、社会知名度的大小、未来募集善款的能力等等。设立基金会的目的无非是多做公益事业，如果不能“合格”，其免税资格和筹款能力必将大受影响。因此，保证指标符合要求就成了基金会的头等大事，这是我国基金会在核算指标时存在虚假的首要原因。

　　慈善组织屡屡遭到非议

　　事实上，一些具有政府背景的慈善组织近年来屡屡遭到非议，加剧了对慈善领域存在问题的讨论。

　　南都公益基金的一位负责人告诉记者，2011年一系列慈善风波、事件，让一批著名慈善机构遭遇信任危机。公募基金会的公信力面临严峻挑战，官办慈善进入了改革转型“阵痛期”。

　　除了著名的“郭美美”、“卢美美”事件之外，去年还有一些官办慈善机构也陷入了风波之中。

　　近日出版的2012年中国慈善蓝皮书提到，让一家公司“荣膺”当年2010中华慈善突出贡献奖的1700多万元捐赠品，竟然已经被折价变卖，钱款去向不明。这场“慈善捐赠”却由于中华慈善总会开具了收货减税发票，收了管理费，企业享受到了国家的减免税政策。

　　此外，2011年，中国红十字基金会“曜阳老年公寓”项目和“温暖中国”医疗器械项目，也被质疑与商业机构合作存在利益输送问题。

　　慈善蓝皮书认为，政府背景和体制影响，是保证公募基金会财源的重要条件。在公募基金会刚出现时，中国还没有纯粹意义上的民间组织。公募基金会几乎都是依托党政、群体系统的职能部门创办的。这一背景不仅让对于公众来说很陌生的基金会获得了公开募捐的“合法性”地位，而且可以借助体制影响获取公众支持。许多基金会的公益项目与政府公共服务项目几乎重合，政府正好可以利用民间资源弥补公共财政投入的不足。公募基金会有政府作靠山，得到政府的支持，也就有了“金字招牌”，不愁没有“财路”。改革开放之初，在政府财力不足、公共事业欠账很多的情况下，这种社会资源动员模式的出现有一定合理性。改革开放30年过去了，公募基金会继续这一资源获取和使用模式的合理性正在丧失。

　　“我们的慈善事业在发展过程当中有不清晰的地方，最不清晰的就是定位，也就是说慈善事业到底是民间事业还是政府管理的事业，这件事情迄今为止还没有一个非常清楚的共识。”中国社会科学院社会政策研究中心副主任杨团说。

　　定位不清阻碍慈善立法

　　正是由于去年至今，有政府背景的慈善组织遭到的社会质疑一直未停息过，不少业内人士认为，对有政府背景的红十字会、慈善会和公募基金会“去行政化”才是切断此类慈善特权和垄断地位，让草根慈善组织得以生存发展，恢复慈善活动原有活力的前提。

　　“事实上，完全‘去行政化’不现实。每个国家，都有政府背景的公益慈善组织。”民政部社会福利和慈善事业促进司副司长徐建中认为，不能简单理解“行政化”就是政府特权和资源垄断。实际上，“有政府背景的慈善组织，很多大事件或应急状态下，都以完善的组织架构，在政府指导下，迅速募集到慈善资源，解危济困”。

　　徐建中还称，我国慈善改革可借鉴过去30年来经济改革的经验，慈善组织应多元化发展，互补协作，争取更多社会资源。

　　从根本上来，慈善事业的去行政化以及打破垄断，还需要依靠立法。

　　中国社会科学院社会政策研究中心研究员唐钧认为，从“构建和谐社会”的高度看，发展慈善事业是符合构建和谐社会的内在要求的，因为它能弱化因贫富差距带来的社会不公，均衡社会财富，缓解社会矛盾。捐款和慈善事业是在传统分配制度基础上再一次分配，是除了基于市场的第一次分配和基于税收和财政的第二次分配之外的所谓第三次分配。这种出于良心和自愿的非强制性的分配是对财富的再一次平衡。所以，必须从立法上对慈善事业进行保障。

　　但是，慈善法可算是人们期望最大等待最久的法律之一。

　　早在2004年全国民政工作会议指出，要加快慈善事业步伐，完善和落实税收减免等优惠政策，要加强慈善组织的能力建设，提高慈善机构的知名度、公信度，创新募捐方式，建立长效机制。

　　在2005年的政府工作报告中，首次提出国家要“支持慈善事业的发展”。

　　直到不久前，全国政协的一次提案办理协商会上，民政部副部长窦玉沛向媒体透露，“慈善法”初步草案已上报国务院。

　　按照窦玉沛的说法，民政部“已经将‘慈善法’初步草稿上报国务院”。在立法前的过程中，民政部会“就社会关注的一些问题，起草关于加快推动慈善事业健康发展的指导意见，争取年内出台”。

　　另一方面，慈善事业的迅猛发展促使地方立法层出不穷：2010年1月21日，《江苏省慈善事业促进条例》在江苏省人大获得通过，并于2010年5月1日开始实施，成为中国第一部地方性慈善法规；2010年12月，湖南省人大通过《湖南省募捐条例》，对募捐行为前后的信息公示作出规定；《上海市慈善募捐条例(草案)》则刚刚于6月7日在上海市人大表决通过。

　　对于真正阻碍慈善立法的难点，唐钧认为，首先一定要解决的是意识问题。“立法不出台的原因有很多，但最主要的是对‘为什么募捐’这一点认识不足。慈善事业归根到底是要做事，很具体的事，比如帮助某个老人，需要做这些事但力量不足时，便要去募捐。但是很多募捐都缺乏细致的工作，在慈善的问题上模糊的地方太多，不处理好这些问题，立法不如不立，立完以后改起来反倒麻烦了。像某些地方政府要职员把一个月的工资捐出来，这是不对的。所以如果要立法必须把慈善的意义搞清楚”。

　　杨团也告诉记者，到底政府和慈善的关系是什么，还没搞清楚。一些地方灾难之后的善款，为什么当地政府觉得理所当然就应该自己管，值得深思。一些基本的原则和概念，政府和民间还没取得共识。记者杜晓