中国城市治水与发展间矛盾凸显 治理模式须改变

图为7月30日，一辆汽车从北京市宣武门地铁旁的积水路段疾驰而过。新华社发

　　大城市如何应对城市型水灾？

　　三十年前发生在日本长崎的城市型大水灾，引起了全世界的关注。而近年来，随着我国城市化进程的不断加速，城市治水与城市发展之间的矛盾也开始凸显。

　　2009年，广州遭遇暴雨，全市内涝严重。事后，广州市投入9亿元加以治理。然而，第二年的暴雨证明，虽然一些老的易涝点情况有所改善，但是又暴露出许多新的易涝点。

　　同样的事也发生在了北京。2011年6月23日，多年不遇的暴雨除了给北京市基础设施体系带来了巨大冲击，城市中心CBD的白领们更是统一将微博签名改为了“欢迎来北京看海”。今年的“7·21”暴雨，死亡78人，全市受灾人口160.2万人，直接经济损失116.4亿元。

　　中国城市化程度最高、基础设施条件最好的城市群连续暴露出的城市型水灾之困，不得不引起人们的警觉。

　　脆弱的现代城市

　　“北京的城市防洪排水标准全国领先。”在7月25日晚间九点北京市召开的“7·21”事件新闻发布会上，防汛抗旱指挥部副指挥、新闻发言人潘安君表示。

　　事实也确实如此。据了解，北京市东、西护城河、天安门广场、奥林匹克中心等地区排水标准为五到十年一遇。前三门大街等区域是3到5年一遇，城市主干路、环路、高速路、CBD、中关村等区域都是3年一遇。均高于住建部所规定的相关标准：一般地区1到3年一遇，重要地区3到5年一遇。

　　然而，这一切却没能阻止灾害的发生。

　　北京的城市排水河道大致由四大水系组成，中关村地区排往北边的清河。酒仙桥、东坝附近的雨水走坝河。二环以里的水走通惠河水系，还有凉水河。这4大水系的河道，基本按20年一遇的排涝标准修建。

　　中国水科院防洪抗旱减灾研究所副所长向立云介绍：“河道的排涝标准和城市面上的排水标准有所区别。20年一遇的城市河道排涝标准，意味着能够将20年一遇降水形成的径流约束在河道内排往下游，不至于溢出两岸。而城市地面的排水标准则是指在地面不积水的条件下，单位时间所能排除的降雨量。例如，一年一遇的标准为遇36毫米/小时的降雨量地面基本不积水。”

　　河道与城市排水管网是连通的，就像中学物理课本中所介绍的连通管，向立云解释，水量超过河道排涝能力，河道就很难承受，即使不超过，如果城市排水造成河道水位高于城市的某些地面或道路，水压也会使河水通过低洼处的下水管网倒灌喷出，而这也是有些立交桥等低洼处大量积水而排不掉的主要原因。

　　地下建筑进水，停车场变成“水库”，新建小区成了水塘，地铁被迫停运，交通陷入瘫痪等等，极端天气下，城市型水灾以各种方式展示着其巨大的破坏力。

　　城市的发展，带来资源的集聚，人口密度及资产密度快速增加，大量农田及本不适合建城的低洼地带也在转眼间变成了新城区、开发区。在向立云看来，现代城市面对暴雨雨水时显得更加脆弱。即使诸如水电气、交通、网络等城市“生命线系统”的局部出现问题，城市的运转及经济社会活动都会带来极大的阻塞，甚至波及与之关联的其他城市，城市型水灾所带来的间接影响和衍生灾害远大于淹没区的直接损失。

　　治水模式亟须改变

　　“河道就这么宽，行洪能力也就这么大，短期内想大幅度提高河道排涝标准可谓举步维艰。”向立云说，纵观北京的四大水系，要么借天津入海，要么路过河北，数百公里的河道，只是加宽或挖深北京一段的河道，整体上并无益于问题的解决，相反带给下游城市更大的行洪压力。

　　北京市属于缺水性城市，北京的地下水层可以吸纳大量的雨水。遗憾的是，一方面，城市的发展使得许多城市外围的行洪河道大量消失，或者转为城市内部排水沟渠，增加了防洪负担。另一方面，钢筋水泥覆盖下的城市，使得地表径流剧增，有限的下水道无法及时将雨水排空。

　　以北京的绿化地为例，一般来说，通过土壤，大约有20%—30%的雨水能够补充为城市地下水。然而，现在草地大多高于周边路面，降雨时，一旦土壤含水量饱和，便会形成地表径流，泥水俱下，流向路面或下水道，增加排水负担，淤积管道或河道。“如果将其改造为比周边地面低20厘米，则可完全消化掉“7·21”大雨时降到绿化地上大约170毫米雨量，甚至还可以吸纳周边地面的部分降雨量。”向立云说。

　　而这也反映了国际上吸收城市型水灾教训后，产生的水灾治理模式改变。

　　传统的治理模式，首先从城市排水系统着手，不断加粗排水管网的直径，典型特征便是“拉链路”的不断产生，以求尽快将水排至河道。然而，学者发现，河道水位上升会使排水管网受到顶托，甚至倒灌，于是理念发生改变，转而采取各种雨水蓄滞的措施，如修建储水池、雨水调节池等等。不过，因为高昂的成本和雨水利用率过低，这样的试点在全国也不过屈指可数的几个小区，并未得到推广。最终，治理的观念转为寻求“蓄排兼筹”，利用各种雨水渗透技术，并尽可能使雨水下渗，回补地下水，实现雨洪资源化，达到水资源的生态平衡。

　　理念的转变，预示着城市型水灾治理模式的不断前进。不过，在向立云看来，城市型水灾的治理是多方并进、共同努力的结果。城市排水管网改进，河道清淤，修建各类蓄水池、路边渗水沟，推广雨水渗透技术等等，都值得城市决策者因地制宜地开展。

　　健全洪涝风险管理制度

　　1998年发生在长江流域的特大洪水，巨大的生命财产损失，直接促成了《防洪法》的出台。并在其中第33条要求，评价洪水对建设项目的影响和建设项目对防洪的影响。

　　“尽管中央多次强调洪水影响评价制度的重要性。然而，截至目前，洪水影响评价制度执行得并不太好。”向立云说，针对城市的建设项目，特别是“生命线系统”开展洪水影响评价十分必要，可以预先了解内涝对建设项目的影响和建设项目对排涝的影响，从而改变某些不合理的设计，例如减少下潜式立交道路，在下潜式立交桥处设置地下蓄水池，减轻内涝影响等。

　　另一种行之有效的城市洪涝风险管理制度则是，强制规定任何开发建设项目不得增加流出建设区的地表径流，就地消化雨水，从而避免增加其他地区的内涝风险或排水系统的排涝负担。

　　“洪涝风险信息的公示同样不容忽视。”向立云说，在北京“7·21”特大暴雨中，尽管气象部门和北京市水务局均先后发布了四级预警，但事实上，普通市民除了知道蓝色、黄色、橙色、红色预警意味着雨情程度不同外，对不同颜色预警的具体内容所知甚少。比如蓝色预警意味着12小时降雨量达到50毫米以上；黄色为6小时内降雨量将达到50毫米以上；橙色为3小时内降雨量将达到50毫米以上；红色为3小时内降雨量达到100毫米以上。而对于颜色背后所代表的暴雨会造成多大的危害，城市排水系统是否能够应付这样的暴雨，更是没有什么概念。

　　据了解，在美国、日本等发达国家，这样的信息发布系统已经非常成熟。每当灾害来临，美国国家应急管理事务署便会按照相关条例规定，预先开展各种量级降雨的洪水或内涝风险分析，推测洪水淹没区或内涝积水点的分布及淹没水深，哪些地区的人员应该疏散。市民也根据灾害风险评估，选择性购买相关保险，以保证生命财产安全。

　　今年2月发布的《北京市“十二五”水资源保护及利用规划》提出，到2015年，北京市将建成89个地下蓄水池，解决下凹式立交桥排水问题。向立云说，城市型水灾防治还是应当以科学的态度，严谨的程序，全面的考量，分期分步骤有计划进行。“好了伤疤忘了疼”要避免，“应急性投资”更要不得，无论是89个蓄水池，还是64个易涝点的治理，都建议政府部门组织相关跨学科专家到现场勘探，根据测量的数据进行诊断，有针对性地科学实施整改方案。