11次现场执法无法解决企业污染 亟需事权改革

白云区钟落潭镇雄伟村某企业排污口污染严重。 丁玎 摄

　　11次现场执法 为何解决不了企业污染？

　　镇街执法权力缺失 事权改革迫在眉睫

　　“如果11次都解决不了问题，你环保局的牌子还有没有权威性？”日前，省委常委、广州市委书记万庆良获知白云区钟落潭镇一企业长期排污、村民多次反映未获解决后，严厉责问有关部门负责人。透过这一事件，反映出一个问题：环保部门有执法权，但力量不足手段单一，执法难度大；基层镇街行政执法资源配置不到位，但又承担属地管理责任，很想管但管不好，只能用“土办法”应对。多名镇街干部认为，依法将市直、区直部门部分的行政许可、行政审批、行政执法权下放，破解基层有限权力、无限责任困局，才是长效解决此类问题的关键所在。

　　南方日报记者 黄伟

　　每年200多宗行政处罚

　　只有一成可执行

　　近年来，环保执法难已经不是新闻。但对于正处于工业化、城市化加速期的广州市白云区而言，这一对矛盾尤其凸显。

　　就省委常委、广州市委书记万庆良关注的钟落潭镇雄伟村工业区，共有企业16间，生产经营范围以塑料、五金、饲料、家具、药业、玻璃等为主，均存在未经环评审批擅自投产排污的违法事实，其中波林自行车厂喷漆车间废气排放问题久拖不决，邻村居民向镇、区、市投诉了十几次。

　　“我们不是没处罚，是企业拒不执行，比如早在2010年9月，我们就对该片区原华丰包装制品有限公司进行了10万元的处罚，但其拒不缴纳罚款，甚至依然继续生产和违法排污。直到今年8月8日，白云区人民法院对当事人进行行政拘留，问题才算得到真正解决。”白云区环境保护局相关负责人说。

　　上述负责人告诉记者，他们每年作出的行政处罚有200多宗，但真正履行下来的也就20多宗。“申请法院强制执行是最后一招，我们5月申请的一个案子，到现在也没排上期，法院也有自己的统筹考虑。”

　　执法力量不足、执法手段单一及缺乏强制执行力，是导致环保执法成效不足的关键原因。

　　据记者了解，白云区环境保护局下属的环境监察大队是环保执法的主要力量，但目前仅有12人。而白云区面积达795.79平方公里，辖内有14条行政街，4个中心镇，执法力量可谓严重不足。以钟落潭镇为例，辖区目前有企业1748家（生产经营面积在300平方米以上），其中仅310家有排污许可。该镇企业所在的厂房大部分是2000年前建成，建设标准不高，企业普遍小、散、乱。

　　“我们一是根据市民投诉去核查，二是搞一些专项执法，主要是针对片区或行业。拿市民投诉来说，其地址往往不准确，只是一个大范围，我们要逐一排查。确定企业后，我们还要进行调查取证，但企业主往往不会配合，老板躲起来，员工一问三不知，我们的工作难度、强度非常大。”上述负责人透露，市环保部门正在给白云区多争取近20个行政执法编制。

　　针对不少市场监管部门推行的网格化执法，上述人士笑谈，“我们的人太少，网格化的窟窿太大，堵不上，只能是依据东西南北四个方向大致做个责任分工。”

　　据记者了解，很多小企业打一枪换一个地方，根本无法对其进行环保监管；而从处罚力度看，主要依据《建设项目环境保护管理条例》进行处罚，一般不会超过10万元罚金。

　　上述负责人坦承，他们也想过把执法权下放给镇里，做实“属地管理”，但决定权不在他们手里。“如果镇里有环保、劳动、消防等综合执法权限，局面也许有所改变。”

　　实行“属地管理”镇街却无权执法

　　谈到多次现场执法解决不了污染问题，不少镇街干部向记者倒起苦水，“这是又想马儿跑得快，又不给马儿配副好马鞍。”

　　一名基层干部坦承，现在无论是安全生产、还是环保问题，各级领导都会强调“属地管理”，俗话说的“谁家的孩子谁抱走”。只要是发生在本区域的事，地方党委政府必须落实包保责任制，要包息访息诉，包措施落实，包协调到位，“属地管理”成了上级部门转交责任的代名词。

　　广州市东部某镇主要负责人告诉记者，镇一级政府除城管方面有执法权下放外，目前没有任何执法资源，只有“属地责任”。“针对环保问题，我们有一个环安办，有四名公务员，还另外聘请了20多名合同工，主要能做的就是巡查，发现问题后，立即报告给区环保局，他们一般是第二天、第三天才下来，我们再配合调查取证，由于存在时间差，效果容易打折扣。”

　　上述情形不仅广州独有，整个珠三角区域都不同程度存在。

　　一篇名为《高要市金利镇深化简政强镇事权改革调研报告》论及，镇作为最基层的一级政权，上级政府及部门对其管辖范围内的各种工作都提出明确的责任要求，但实际上相当多的行政管理、审批、处理权都在上级政府或部门，如环保、国土、工商、水利等部门都实行垂直管理，镇政府的管理权限被弱化，形成镇党委、政府有限权力，无限责任的局面。

　　此外，财权与事权亦不匹配，不少镇经济社会发展迅猛，财力不断增强，但需负责的社会管理和公共服务事务也相应增加，但财政体制尚未与此匹配。

　　在“属地责任”压力下，镇街还是想出不少“土办法”来应对。

　　“我们看到很严重的污染排放或安全生产隐患，在立即向区职能部门汇报的同时，也要想办法予以制止，就我们镇来说，主要是通过停水、停电手段来处理，也跟村、社领导班子做工作，有时都做到老人长辈那里去啦，说别的村都挺好，你这条村不能乌烟瘴气。”上述人士坦言，很多市、区职能部门无法搞定的事，主要就靠镇里自行解决、灵活处理。

　　不过，镇一级政府虽然未有执法权，但设置了专门部门与区职能部门对口，如镇有环安办、劳动所、出租屋管理办等，市、区层面则有安全生产、消防、质监、食品药品监督等职能部门，这造成谁都可以来检查企业，让企业有些不堪重负。

　　雄伟村工业区一名老板告诉记者，他最担心的是区、镇的监管部门先后都来督查，但提的要求、标准不一样，不知道听谁的好。

　　镇街事权改革迫在眉睫

　　“没有执法权，我们不能直接关停一家企业，目前只有多方引导企业做好环保，比如在污水处理方面，要建立基本的三级过滤池，粉尘、气味要用活性炭、水磨等措施进行吸附处理，废渣、废料委托有资质的公司处理。” 钟落潭镇相关人士说，今年1-6月，镇里通过环境整治，淘汰搬迁或关闭了污染企业162家。

　　破解类似环保污染难题，方向已然明确，那就是深度推进镇事权改革，让镇一级政府腰板硬起来。2010年6月，《广东省关于简政强镇事权改革的指导意见》（下称《意见》）正式颁布，提出扩大镇级经济社会管理权限，做到权责一致。

　　《意见》提出，要深化行政审批、行政许可和行政执法制度改革，下放给镇与其经济社会发展水平相适应的行政许可、行政执法以及其他行政管理权。对常住人口多、经济总量大的中心镇或特大镇，可重点在产业发展、规划建设、项目投资、安全生产、环境保护、市场监管、社会治安、民生事业等方面全面扩大管理权限。

　　而在当时的试点框架中，顺德区容桂街道、南海区狮山镇，东莞市塘厦镇、石龙镇、长安镇和增城市新塘镇被确定为经济发达镇镇行政管理体制改革试点。

　　“钟落潭镇实际管辖人口接近60万，户籍人口占20万人左右，下设37个行政村和5个居委会，辖区面积170平方公里左右，属于特大镇。但客观而言，行政资源配置并未跟上，现在只有75名行政编制，而特大镇的指标为85名。”白云区一位熟悉钟落潭镇情况的基层干部直言，与周边地区比较，广州在简政强镇方面的改革创新力度还不够，不能因此让广州镇域经济丧失竞争力。

　　据记者了解，中山市、东莞市已经走在了前面。就环保执法而言，中山市环境保护局已将“拒绝环境保护行政主管部门现场检查或者在被检查时弄虚作假的”，“拒报或者谎报国务院环境保护行政主管部门规定的有关污染物排放申报事项的”，“造成环境污染事故的”等多项行政执法权下放镇一级；中山市安全生产监督管理局5万元以上的行政处罚保留外，其他行政处罚全部下放到镇一级。

　　中山大学政务学院学者肖滨表示，简政强镇中一个关键问题是要实现“权责利”三者统一。下放了相应的权力，同时应当给予其相应的资源利益分配。基层单位运作权力，需要相应的资源，如人力、财力，能不能保证？没有这种保证，就可能出现下放了权力，但基层不愿意承担相应的责任。