奇葩政策损害了谁

　　——谁来问责奇葩政策(上篇)

　　折腾群众招民怨 政策奇葩谁担责？

　　各类奇葩政策文件、奇葩规定及其催生的奇葩证明，在一些地方层出不穷，如“复婚不准操办酒席，违者礼金一律没收”“全县卷烟销售必须达到25100箱”“按教师学科分配生二孩名额”“全县统一门店牌匾”“就业、入学须提供父母无犯罪记录证明”等，屡屡被推上舆论的风口浪尖，既干扰了民众生活，也损害了政府公信力。

　　奇葩“红头文件”太任性，损害公信力

　　不少奇葩政策来自个别政府部门出台的“红头文件”，一经曝出，舆论一片哗然，成了被群众讥讽的对象，政府威信扫地。

　　有的奇葩“红头文件”公然侵犯私人领域，凭借行政权力对公民权益粗暴干涉。贵州遵义凤冈县曾以县委、县政府的名义下发“红头文件”，要求“复婚不准操办酒席；双方均为再婚的不准操办酒席”。这一要求被认为涉嫌公权力滥用，逾越公权力运行的应有边界。

　　有的奇葩“红头文件”看似未逾越公权力边界，却缺乏科学性和可行性，同样暴露出权力的任性。前不久，为让城区门店牌匾整齐“好看”，某西部县工商局发布公告，要求县城门头牌匾统一为“长度不限，高度1.5米，厚度0.15米，底边对齐，不得随意增高或降低；门牌之间不留空隙，底色为红色”。

　　网友“穷理正心”评价说：“竟然要求全县城的门店广告牌匾统一，还说是根据广告法的规定，简直是笑死我了。”该县工商局已预料到群众会有抵触情绪，特意在公告最后一条规定“所有经营户必须自觉服从统一安排，在规定时间内更换门牌，不得无故刁难执法人员，妨碍执行公务”。

　　有的奇葩“红头文件”与国家法律和中央规定明显冲突，严重违法违规。海南海口市职业资格认定“复活”事件，便是这样一例。2016年9月，海口市住建局下发“红头文件”，要求该市装修领域的从业人员，必须在所谓“海口市室内装饰装修协会”的机构办理诚信档案。这家机构还将诚信档案与“装饰项目经理”“室内设计师”等职业资格相捆绑，要求从业人员交费参加培训。

　　实际上，这些职业资格认证早已被国务院取消。最终，海口市住建局3名责任人被严肃处理，涉事的行业协会被民政部门撤销登记。

　　大红的抬头、盖章的文尾，一些本该严肃权威的“红头文件”却成了奇葩文件。网上甚至有人专门归纳了“红头文件”几类怪现状：闹剧频出，啥事儿都敢发个“红头文件”；只管发、不管收；层级越低执行力越强，一定范围内“超过法律”等，令政府权威大打折扣。

　　奇葩规定太离谱，剥夺民众获得感、幸福感

　　与地方政府决策施政的奇葩“红头文件”可相提并论的，还有地方企事业单位制定的种种强制规定和无理要求。这些奇葩规定招致群众质疑，起到了适得其反的负面效果。

　　去年，中部某县一高中出台了一份内部文件，明确规定各个学科可以怀孕二孩的教师名额，政策一出便引发该校教师强烈不满，并通过媒体迅速发酵，造成了恶劣社会影响。

　　实施全面二孩政策，是党的十八届五中全会作出的决定。在此背景下，“女教师怀孕须排号”显得与国家生育政策极不搭调，也着实让人有些摸不着头脑。女教师生孩子要听从学校安排，否则将面临被开除的风险，这是赤裸裸的霸王条款。

　　有的奇葩规定充满歧视，甚至危及特定人群的“饭碗”。女职工生育几多难，就不时成为社交媒体的热门话题。河南省商丘市尚博学校曾曝出与教职工签订侵犯生育权的霸王合同，要求育龄女教师若因上学期怀孕导致下学期不能工作或中途辞职者，需承担其他代课老师的代课费和招聘费2000元。学校负责人还表示30多名女教师签合同时没有提出异议。

　　“女职工入职三年内不许结婚或者生子”等被诟病已久，用人单位明里暗里却依然执行。网友“莓子茶”就说：“最怕的就是，到时候应聘教师。人家一看我是未婚女性，就算我考得好，也会优先考虑已婚有孩子的，或者直接招一个男同胞。”不少女研究生毕业找工作，因所谓“单身、不稳定”，被用人单位拒之门外。

　　有摆在明处的奇葩规定，也有在台面下的“潜规则”。在今年的小学升初中招生季中，广州市部分知名公办及民办学校利用各种“地下”秘密考试选拔招生。有的家长为获得更多“秘考”信息，先后加入20多个“秘考”家长群。为了获得更多被学校选中的筹码，有的孩子三年级开始上奥数班，四年级参加各种竞赛，五年级进入各培训机构参加排名。

　　奇葩证明折腾群众，招民怨

　　一些奇葩文件、奇葩规定还催生奇葩证明。这些奇葩证明究竟有多么烦人？看看办事群众深恶痛绝的态度就知道了。

　　近日，半月谈记者在中部省份某乡镇政务服务大厅，偶遇了一位前来开具“关键”证明的大学生小华，她刚谋得一个国企岗位，签协议时被告知须提供“父母无犯罪记录证明”。小华辗转回到户籍地派出所，随后又来到村委会，一番解释后，村干部为她写了一个“开具‘父母无犯罪记录证明’是就业需要”的证明。

　　前后折腾了一整天，小华除了满头大汗，还有满腹的不解：“我就业和爸妈是否有犯罪记录有关系吗？”

　　与小华遭遇类似，为子女办理入学的刘先生也“被折腾得不轻”。

　　时下正值中小学新生入学季。在南方某省打工的刘先生为到入学年龄的孩子申请入学，其所填申请表明确要求“由本人提供户籍地公安派出所和用人单位分别出具的有无违法犯罪记录的证明”。

　　当刘先生辗转返回户籍地开证明时却被告知，根据相关规定，公安机关不对个人开具“违法犯罪记录证明”。为解刘先生“燃眉之急”，警察还是为他出具了相关证明，并在证明中附带了一句话：请问教育部门，难道小孩的父母有违法犯罪记录就可以剥夺小孩读书的权利吗？

　　其实，公安部早在2015年就公开表示，不再对个人开具包括“违法犯罪记录证明”在内的18种证明。

　　经过初步梳理，半月谈记者注意到，就业、婚育、升学等民生领域是奇葩证明的集中地。各式奇葩证明虽历经整顿仍不时冒头。吉林省公安厅曾对当地派出所出具的证明文件进行过汇总摸底，基层派出所要应付来自法院、检察院、民政、教育、人社、住建、银行等10多个机构部门的证明需求，各类证明超过50种。“婚前未结婚”“自己仍活着”等证明内容频出。

　　去年8月，公安部等12部门联合出台《关于改进和规范公安派出所出具证明工作的意见》，对共计29类开证明的情形作出明确规定。合葬证明、未婚同居证明、癌症证明、外伤证明、同意骨灰取走证明、健康证明等一批奇葩证明被取消。但在实际工作中，一些已不允许开具的证明，需求量依然很大。特别是部分社会机构要求出具政府机构已取消的证明材料，形成“一边不开，一边还要”的怪现象。

　　一纸奇葩证明难倒办事群众，各式奇葩证明层出不穷，在加重群众负担的同时，也侵犯了群众合法权益。

　　奇葩政策该不该追责

　　——谁来问责奇葩政策(中篇)

　　半月谈记者 程士华 杨绍功 萧海川 孙清清

　　那些曾经被舆论质疑的奇葩政策，大多数都以夭折结局。对这些奇葩政策，是否应当进行责任追究？如何问责、追责？有观点认为奇葩政策损害了政府公信力，理当追责；也有观点认为，奇葩政策如何判断没有明细标准，如果追责可能会挫伤地方政府工作积极性。

　　奇葩政策多短命

　　梳理以往奇葩政策，半月谈记者发现，一些地方政策公布之后，引发舆论潮水般质疑批评，当地政府不得不快速应对，纠偏叫停；有的虽然没有被当地政府明确发文废除，但是也往往因为无法执行，在发布后逐渐被淡忘，成为一纸空文。

　　随着经济社会的快速发展，很多新的情况和新的问题暴露出来，过去的法律法规不能提供解决这些问题的办法，同时，新的法律法规制定又有一个过程，在此期间比较容易出现奇葩政策。

　　近日云南大理下发“红头文件”，要求当地各级政府机构、各人民团体以及企业等，取消周末双休、职工休假，而原因是为了完成迎接创建全国文明城市的检查任务。

　　半月谈记者与云南大理宣传部门有关负责人联系获悉，该“红头文件”已经被叫停。该负责人解释说，该文件发出系政府工作人员失误造成，文件发出后，当地政府觉得不妥，随后立即采取措施进行纠正，叫停撤销该文件。

　　同样的案例近来还在其他地方发生。湖南宁乡县发布的《关于融资担保函作废的声明》(简称《作废声明》)也引发了公众的高度关注。该《作废声明》称：2015年1月1日以来我县人民政府及相关职能部门在国有公司融资过程中出具的所有担保函、承诺函全部作废，其承诺、担保事项及行为无效。

　　此举被公众舆论质疑地方政府有违契约精神。随后，当地政府又宣称作废该《作废声明》，决定立即收回此函，向社会各界表达诚挚歉意。

　　还有一些奇葩政策，虽然没有明确废止，但是始终没有得到落实，发布后一直处于雪藏状态，无疾而终。据中部某省会城市一名基层干部介绍，当地为了维持市容环境干净卫生，决定在加大城管执法的同时，从源头上解决道路两旁摊贩乱摆摊问题，遂出台要求公职人员不得在街道两侧流动摊贩处购物的“红头文件”。但是该规定发布后，因为缺乏可操作性，也没有得到执行，并没有任何一位公职人员因为在流动摊贩处购物被处罚，后来此事不了了之。

　　云南省政府法制办有关人员表示，夭折的奇葩政策大多数没有法律依据，且不合情理，让人一看就觉得违背常理。奇葩政策主要出在一些具体的办事部门，这些部门自行出台了一些“土政策”。

　　何为奇葩难断定，政策奇葩谁担责

　　尽管很多奇葩政策都得到了及时纠正，但是奇葩政策的出现，对政府的公信力和权威性的损害是毋庸置疑的。对于是否应当对奇葩政策进行追责，各方观点不一。

　　“我认为没必要追责。”安徽省一名基层干部说。一些地方政策在公布之后因为缺乏常理被质疑为奇葩，但是如要对奇葩政策追责的话，首先要清楚界定什么是奇葩政策，否则追责是无法操作的。而一个政策是否奇葩，很难有明晰的判断标准，还有可能追责本身也变成奇葩政策。

　　追责奇葩政策很可能会挫伤干部积极性。部分基层干部认为，一些政策虽然网络舆论认为很奇葩、不合常理，但是这些政策的出发点是好的，只是可能由于还不够精细化、精准化，所以制定出的政策让公众觉得很奇葩。在什么是奇葩政策都不清楚的情况下，如果对奇葩政策追责，会影响地方相关部门的积极性，导致出现“干的越多错的越多、不干事就不犯错”的不作为心态，这样反而不利于基层治理。

　　一名政府工作人员说，一项政策或者一个“红头文件”的发布，一般要经过以下环节：某个部门提出建议事项，上报分管领导，由分管领导签批后发文，如果该事项涉及其他部门，则该事项还需要进入当地政府常务会议讨论审议，最后再以政策规章或者“红头文件”的形式对外公布。“经过集体决策的事，是很难追责的。”该政府工作人员表示。

　　与政府官员的观点迥异，一些法律人士则认为，不能因为奇葩政策出发点的合理性，就可以忽略奇葩政策的不合理之处。对奇葩政策追责，是对地方政府领导干部治理能力的倒逼，利大于弊。

　　“对奇葩政策的追责肯定是有现实意义的。”北京大悦律师事务所郎克宇律师说，奇葩政策导致广大群众对政府的公信力产生质疑，在实践中浪费了大量的人力物力与财力，给国家和集体造成损害。且奇葩政策与国家公务人员的职权行为密切相连，这种行为虽表面上看未必有违法之处，但深究起来，必与正当行使权力的要求相违背。

　　郎克宇认为，奇葩政策的出台往往带有一定正当性的借口，大多数是集体决策的结果，现实中，是否奇葩往往是后知后觉的，带有一定的滞后性。所以，在实际工作操作中追责是有一定难度的。“奇葩政策是权力滥用的孪生姐妹，约束住权力，监督好权力，奇葩政策的追责就顺理成章了。”

　　在安徽品涵律师事务所主任王迎五律师看来，有必要对奇葩政策追责，奇葩政策的制定说到底是“懒政庸政”最直白的体现，它像毒瘤一样腐蚀着社会肌体，甚至成为发展“软环境”的瓶颈，会影响当地经济社会的发展。

　　许多奇葩政策其实就是行政不作为或行政乱作为，是庸政的一种体现。云南省政府法制办有关负责人认为，奇葩政策应该受到追责，对奇葩政策进行追责，最好的依据就是各个单位的权责清单，真正做到“法无授权不可为、法定职责必须为”。

　　追责奇葩政策，并非无章可循

　　采访中基层干部表示，是否要对某个奇葩政策追责，不能一概而论，要具体案例具体分析，比如政策有没有造成严重负面效果、有无侵犯公众利益或者造成财产损失，等等。

　　郎克宇认为，奇葩政策的界定，确实有一定的难度，因为所站立场不同，可能对同一件事情的理解会有所偏差。对社会大众是奇葩的政策，可能对一些部门及部分群体而言却是唐僧肉。但对奇葩政策的界定还是可以大致对照以下原则，比如是否符合党的纪律要求和国家法律法规，是否突破大众心理底线及公序良俗的原则，是否引起舆论的广泛争议及一致否定；还有奇葩政策出台的背景，是经过充分调研、集体研究还是某个人或某些人的“拍脑袋”决定；奇葩政策对整个社会认知度的颠覆程度及损害程度如何。

　　法律人士建议，奇葩政策追责与否以及追责的范围与程度，要与奇葩政策对社会造成的影响程度及损害面相对等。追责可以参照公务员法或者一些地方性规章。《北京市行政问责办法》及《中国共产党问责条例》中的一些条款，在对奇葩政策的决策者进行党纪及法律问责、追责方面就做出了相应的规定。

　　“当前，反渎职已经纳入各级监察系统，奇葩政策的的追责，可以由监察委牵头进行，这样既专业又有威慑力。”郎克宇建议，首先，健全政策决策出席人员记录制度，谁决策谁负责，记录永久保存；其次，“红头文件”定期清理，对与政策法律规定不符的集体决策的“红头文件”，要从法律上进行管控；第三，政策执行效果及群众建议反馈制度有待完善，各项政策出台应推行听证制度，让社会监督及群众监督落到实处。

　　一些从事政策研究的专家和干部呼吁，应该从源头上把好政策制定关，政府在出台任何政策的时候，都要坚持“法无授权不可为”，同时，健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。

　　终结奇葩政策，须提升决策能力

　　——谁来问责奇葩政策(下篇)

　　一次性取消298项“证明” ，成都最大力度“减证便民”。左图为今年4月23日拍摄的清理前的313项村(社区)需要开具的证明事项目录；右图为4月24日拍摄的清理后的15项村(社区)需要开具的证明事项目录 薛玉斌 摄

　　因为名不正、言不顺、理不直，奇葩政策的具体要求稀奇古怪，令人不胜其扰。也因为存在争议、受到抵制，奇葩政策往往是短命的，朝令夕改极大地消耗了决策部门的公信力。一些奇葩政策暴露了决策者的急功近利，引来舆论一片呛声，最终不到一天就被撤回，留下了“政策一日游”的笑话。

　　如何才能避免和终结奇葩政策？首先要摆脱地方和部门利益冲动，呼应民众利益关切，实现科学决策，让政策符合长远利益和根本利益。

　　为什么奇葩政策层出不穷？重要的原因是这些政策背后包含着狭隘的部门和地方利益。西部某市一小区业委会要解聘物业公司，却收到一份来自该省物业管理行业协会的“红头文件”，要求该小区暂停更换物业。一个民间组织都有冲动，企图以没有法律效力的“红头文件”干预现实，何况那些拥有制定规章制度权力的行政部门呢？

　　狭隘的部门和地方利益直接的体现是形形色色的“土政策”，就是老百姓常说的“上有政策，下有对策”中的“对策”。如，最高法要求有案必立，但一些地方法院有着“年底不立案”的“土规定”，因为一旦遇到疑难案件就可能影响年底结案率。又如，近年来，环保执法日益严厉，而沿海某市政府仍出台“无检查周”和“下限执行处罚”阻碍执法，以“土政策”给违法企业开绿灯。

　　政策是执政者解决社会现实问题，获得合法性的有力武器。执政者应当出于公心，着眼长远，尽可能排除局部利益的干扰，努力实现科学决策。现实来看，奇葩政策频出，表明中央精神、政策方针在一些地方未能落地生根，亟须强化督查问责，确保政策精神从上到下一以贯之，避免层级间的抵消效应。

　　终结奇葩政策，还须摆脱“政府万能”思想，引入多元治理格局，实现民主决策，让政策接地气。

　　以往“管”字当头的治理模式形成了路径依赖，“红头文件”成为落实政策、推动工作的主要方式。山东社会科学院宪法学与行政法学研究室主任白利寅表示，依靠“红头文件”进行社会治理有其历史源流，从形成时间看，“红头文件”的出现要早于国家立法；从数量规模看，同一领域内，“红头文件”又常多于法律法规。个别“红头文件”令人瞠目，表明有的地方政府仍抱着“政府万能”的想法，大包大揽，越界用权。

　　江苏省一位县委副书记表示，自己也曾坐在办公室里拟定政策，当时丝毫没有意识到一纸公文会影响到那么多老百姓。参加大走访活动后，才真切感受到一项决策对老百姓的利益影响有多大、多广。政策的变化直接调整利益分配，行政决策应当心怀敬畏，多开门决策，接上地气。

　　政策不接地气、不同政策间存在缝隙，极易让立意良好的规章制度打了折扣。比如，《中华人民共和国道路交通安全法》要求，行人、非机动车、拖拉机、轮式专用机械车、铰接式客车、全挂拖斗车以及其他设计最高时速低于七十公里的机动车，不得进入高速公路。有的省份从交通安全角度考虑，在制定当地条例时，将摩托车列入禁入名单。但这样的加码，实际造成了法规政策间的不协调，脱离了实际，民众自然不满意。

　　知屋漏者在宇下，知政失者在草野。政策好不好，群众的感受最直接，因而决策者应当在决策过程中多听听群众的意见，不妨多到群众中走一走、看一看、听一听。既然有签字决策的魄力，就要有直面群众挑刺的勇气和改正决策错误的担当。如果基层决策者没有走下去的自觉，就需要顶层设计给予制度化、常态化的压力。

　　除了听民意，引入第三方机制，也有助于推进决策民主化。决策前，可引入第三方参与可行性论证；施行后，引入第三方参与绩效评估。

　　终结奇葩政策，还要摆脱“长官意志”，树立法治思维，实现依法决策，让每项政策都彰显法治政府的风范。

　　全面依法治国不是口号，需要时时、事事指导公权力的运行。河南博风律师事务所律师魏德强认为，奇葩政策都是个别单位和部门推出的，有的甚至是个别领导拍脑袋决策的结果，缺乏合理合法的决策程序。个别政府部门遇事就发“红头文件”，有的根本经不起法律的推敲，“红头文件”不仅成了“头疼文件”，而且成了违法文件。

　　党的十八届四中全会提出，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方擅自制发带有立法性质的文件。

　　不仅如此，企事业单位的客观困难，也不是违反法律法规、炮制奇葩规定的借口。制定霸王合同、大搞就业歧视的用人单位，一旦被媒体曝光，总是以女职工偏多、集中怀孕影响工作调度为说辞。深究起来，这是用人单位将自身利益凌驾到公民合法权益与法律之上，又凭借其强势地位压制普通劳动者的基本诉求。

　　企事业单位有法律顾问，不少地方党委政府也在积极尝试建立法律顾问制度。涉及广大群众利益的决策，怎么做到上不违背党纪国法、下不辜负公道民心？要多听听法律顾问们的意见。不仅是决策的内容，决策的程序也要以法治思维重塑，以避免“一言堂”“一刀切”“一根筋”。

　　社会转型时期，矛盾问题更加复杂，利益诉求更加多元，维系社会良性运转就需要更加精细、系统的决策。一个“红头文件”管住一大片的情况少了，围绕“文件”的议论和表达多了，政策需要凝结整合的共识拓展了，需要协调平衡利益的难度加大了。

　　在此背景下，对奇葩政策的每一次舆论呛声，都是倒逼决策科学化、民主化、法治化的助推力量。唯有探索推进治理能力现代化，科学决策、民主决策、依法决策，才能使各种奇葩政策销声匿迹，不再侵权扰民。

　　(半月谈记者 孙清清 萧海川 程士华 杨绍功 专题策划、编辑：李力 许中科)