京津冀，崛起中的世界级城市群

　　文章导读： 目标锁定为“世界级”的京津冀城市群有哪些优势？建设京津冀城市群有哪些短板要补？河北的哪些城市能够在打造京津冀世界级城市群中担当重任？

　　《中国经济周刊》 记者 王红茹 | 北京报道

　　责编：陈惟杉

　　(本文刊发于《中国经济周刊》2017年第47期)

　　京津冀地域面积21.6万平方公里，人口1.1亿，是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳人口最多的区域之一。2016年，全国有25%的外商直接投资落地这一区域，研发经费支出也占全国15%。京津冀以全国2.3%的国土面积，承载了全国8%的人口，贡献了全国10%的国内生产总值。

　　同时，京津冀也面临着发展不平衡、不充分的问题：京津两极过于“肥胖”，而周边中小城市过于“瘦弱”，区域发展差距悬殊。

　　如今，京津冀正在迎来蜕变。习近平总书记在十九大报告中指出：以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展，高起点规划、高标准建设雄安新区。

　　有分析认为，在2014年便已提出的将京津冀城市群建设成为世界级城市群是“京津冀协同发展”落地的抓手和重要体现。

　　当前，目标锁定为“世界级”的京津冀城市群有哪些优势？建设京津冀城市群有哪些短板要补？河北的哪些城市能够在打造京津冀世界级城市群中担当重任？

　　瞄准世界级的京津冀城市群

　　“城市群”概念由法国地理学家戈特曼于1957年提出，用以概括一些国家出现的大城市群现象，意指“巨大的多中心城市区域”。

　　目前学界对城市群概念的认定，多指在特定地域范围内，以一个特大城市为核心，由至少3个以上都市圈(区)或大城市为基本构成单元，依托发达的交通通信等基础设施网络，所形成的空间组织紧凑、经济联系紧密并最终实现同城化和高度一体化的城市群体。

　　目前世界上著名的城市群包括，以纽约为中心的美国东北部大西洋沿岸城市群、以芝加哥为中心的北美五大湖城市群、以东京为中心的日本太平洋沿岸城市群等。这些城市群往往具有以下特征：区域内城市高度密集，人口规模巨大，城市间具有建立在分工明确、各具特色、优势互补基础上的密切的经济联系，是一个国家和地区经济最活跃、最重要的区域。

　　目前中国有哪些城市群？2016年出台的“十三五”规划纲要中提到的城市群共有18个。国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员、中国人民大学经济学院区域与城市经济研究所所长孙久文接受《中国经济周刊》记者采访时介绍说，从人口、经济等各方面比较，能撑起中国未来城市群框架的有长三角、珠三角、京津冀、长江中游、成渝这5个城市群。

　　其实京津冀城市群的提法由来已久，并且早已锁定“世界级”的目标。2014年3月，中共中央国务院印发的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》中3次提到“京津冀城市群”，并将其与珠江三角洲、长江三角洲城市群并列，视为“国民经济重要的增长极”，并提出其“要以建设世界级城市群为目标”。

　　这是在国家文件中首次出现“京津冀城市群”，而此前曾提出的“环渤海经济圈”“首都经济圈”等概念已经在这份规划中难觅踪影。

　　此后，在京津冀建设世界级城市群的提法不断出现。2015年，京津冀协同发展领导小组办公室负责人在接受采访时表示，京津冀整体定位是以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区。在4个定位中，“以首都为核心的世界级城市群”居首。

　　2016年出台的“十三五”规划纲要中明确提出，建设京津冀、长三角、珠三角世界级城市群。2017年9月中共中央国务院关于对《北京城市总体规划(2016年—2035年)》的批复中再次明确：发挥北京的辐射带动作用，打造以首都为核心的世界级城市群。

　　京津冀协同发展联合创新中心副主任、北京大学首都发展研究院院长李国平向《中国经济周刊》记者表示，建设以首都为核心的京津冀世界级城市群，通过城市群内各城市的合理分工与合作，实现优势互补，充分激活这一区域的活力，不仅有利于疏解北京非首都功能，破解北京大城市病困局，还有利于缩小河北与京津的落差，促进京津冀协调发展。从而引领我国北方进一步对外开放，更好地参与全球竞争。

　　建设世界级城市群，京津冀优势与短板俱在

　　“轨道上的京津冀”助力城市群建设

　　世界级城市群有哪些标准？记者注意到目前并没有统一答案。

　　京津冀协同发展专家咨询委员会委员、南开大学经济与社会发展研究院院长刘秉镰认为，“世界级城市群指的是对国际政治、经济、文化等方面具有广泛影响力和控制力，在全球经济体系中具有举足轻重地位的城市群。它比一般城市群、国际大都市的发展水平更高，拥有更明显的区位优势以及城市间的协同能力。”

　　李国平则认为，成熟的世界级城市群应具备以下条件：区域内城市密集；拥有一个或多个国际性城市；多个城市之间有较明确的分工和密切的经济社会联系；城镇人口至少达到2000万；是国家经济的核心区域等。

　　虽然对于何为“世界级城市群”没有明确标准，但坐拥北京、天津两座特大城市的京津冀确实在打造城市群方面优势明显。

　　在人口数量方面，资料显示京津冀2015年常住人口为1.1亿，接近长三角的1.5亿，受益于北京、天津人口快速增长，京津冀2010—2015年常住人口增加近 700 万，人口凝聚力强。

　　而正在建设中的“轨道上的京津冀”使得以北京为中心的“半小时通勤圈”逐步扩大，让三地城市之间的联系变得更为紧密，而随着河北境内高铁密集建设，不仅在京津冀区域内，到全国各地来一场“说走就走的旅行”对河北民众也将毫无障碍。

　　自2016年9月10日郑徐高铁开通运营，从石家庄到上海仅需7个小时的车程，这让卓达集团副总裁陈松感觉很快捷，也增加了他去上海拓展客户的愿望。“到今年年底石济高铁开通后，乘高铁从石家庄经济南到上海最快5个小时就可到达，车次也更多了。”

　　从经济数据来看，京津冀2016年GDP为7.5万亿元，比珠三角的6.8万亿元还高出0.7万亿元，在长三角、京津冀、珠三角、长江中游、成渝5个城市群中位居第二位；人均GDP则为67524元，高于全国平均水平的53980元，在5个城市群中排名第三位。

　　“京津冀协同发展概念提出尽管仅3年，但京津冀城市群发展成效可以说硕果累累，进展很大。京津冀协同发展是国家战略，建设以首都为核心的世界级城市群是它的发展定位，也就是说京津冀协同发展的目标之一就是建立以首都为核心的世界级城市群。”李国平向《中国经济周刊》记者介绍说，不仅体现在城镇人口的密度比较高和京津冀的交通一体化，京津冀在生态环境保护、产业升级转移等重点领域都有实质性突破，在教育、医疗、文化等方面的改革试点也取得了积极进展。正如习近平总书记在十九大报告中指出的，区域发展协调性增强，“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展成效显著。

　　内部“不均衡”短板待补

　　虽然2016年GDP总量位居国内5个城市群中的第二位，但京津冀GDP总量仅相当于长三角的一半，折合为美元约为1.3万亿。此外，人均GDP的对比上京津冀也没有优势，数据显示，2016年长三角人均GDP为9.7万元，京津冀人均GDP为6.7万元，前者为后者的1.4倍。

　　京津冀协同发展专家咨询委员会委员、国务院发展研究中心副主任张军扩分析说，世界级城市群最重要的指标是经济总量、产业结构及其经济地位。京津冀要建成世界级城市群，经济总量要对标两万亿美元，在我国经济中的比重应达到15%至20%左右。

　　“显而易见，京津冀城市群需要进一步发展和完善，还有很大的发展空间。”孙久文说。

　　这一“发展空间”还体现在区域内城市密集程度与城镇化水平方面。

　　河北省社会科学院京津冀协同发展研究中心主任陈璐对此专门做过研究，他告诉《中国经济周刊》记者，一般建成区面积达到5万平方公里是衡量世界级城市群的重要标准。而京津冀三地除去山区、耕地、沙漠、湖泊、河流、海洋、沿海滩涂后，城市建成区面积约1.7万平方公里，还不到世界级标准的一半，而长三角建成区面积是7万平方公里。

　　那么，京津冀地区的城镇化率如何？陈璐介绍说，“京津冀三地，北京、天津的城镇化率比较高，但是河北城市密度不高，城镇化水平也比较低，把整个京津冀区域给拉回来了。相比长三角，京津冀的城市化水平还比较低。而且并不是把县城里原来的农村人口的户口改变成城镇户口就是城镇化，改完后人的生活方式基本没有发生变化就不能算城镇化。”

　　国家统计局公布的2016年中国城镇化率为57.35%，而河北2016年常住人口城镇化率为53.32%，低于全国平均水平4个百分点。中国社会科学院工业经济研究所研究员陈耀认为，提升河北的城市化水平，是建设京津冀世界级城市群的一个重大任务，而加快推进京津冀城市群建设又是提升河北城市化水平的重要途径。

　　显然，京津冀内部的“不均衡”还不仅体现在城镇化率的问题上。孙久文告诉《中国经济周刊》记者，建设京津冀世界级城市群，京津冀协同发展是最主要的途径，其也是河北省大量农村贫困人口实现脱贫的重要举措。“只有河北省的贫困县脱贫了，才能更快地将京津冀区域建设成为世界级城市群。”

　　在河北，共有39个国家贫困县，还有60多个省级贫困县，这些贫困县位于承德、张家口、保定等地，围绕北京形成了一个“C形”贫困带。因此，在河北与北京的地理衔接处，会看到如赤城与延庆、滦平与密云、涞水与房山等一个界碑左右却是“两重天”的情况。

　　“不均衡”从数据上一目了然。2016年河北人均GDP不足京津两市的一半。从人均公共财政收入和人均公共财政支出指标看，京津冀中北京、天津、河北三个地区差异较大，河北成为明显的“洼地”。

　　河北众多贫困县脱贫急需寻找突破口。李国平建议说，在京津冀协同发展的大背景下，对于河北北部的贫困县，可以通过筹办和举办2022年冬奥会，将张家口作为一个引擎，实现脱贫；对于河北中部地区的贫困县，雄安新区将形成一个创新驱动发展的引擎，助力中部地区脱贫；对于河北南部地区的贫困县，则可寄希望于省会石家庄以及邯郸发展壮大，共同带动这个区域脱贫。

　　2017年5月河北省政府办公厅印发的《河北省“十三五”脱贫攻坚规划》提出：到2020年，310万农村贫困人口全部脱贫，贫困村危房改造率100%，7366个贫困村全部出列，62个贫困县全部摘帽。

　　河北哪些城市将承担重任？

　　补位河北特大城市空缺，专家：雄安将成重要支点和引擎

　　京津冀城市群，包括北京、天津两个直辖市以及河北省的保定、唐山、石家庄、廊坊、秦皇岛、张家口、承德、沧州、衡水、邢台、邯郸等城市。

　　李国平直言，“京津冀要打造成为世界级城市群，城市体系结构中有一个断层，北京和天津已经是特大城市，但是河北境内却没有一个人口500万人以上的特大城市。河北虽然充当京津腹地，但自身缺乏大城市支撑。”

　　2014年11月，《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》对外发布，以城区常住人口为统计口径，城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市。

　　在河北的诸多城市中，哪个城市有潜力发展成为500万人口以上的特大城市？不少人将目光聚焦到雄安新区。

　　在目前的文件中，还看不到雄安新区在打造京津冀城市群过程中所起作用的相关表述。有知情人士向记者透露，京津冀协同发展规划中的中部核心功能区包括北京、天津、保定的平原地区和廊坊，因为雄安地处保定腹地，雄安当然也在中部核心功能区的范围内。

　　有知情人士向《中国经济周刊》记者分析说，中央部署北京、天津、保定、廊坊作为京津冀协同发展中部核心功能区，其中可能已经包含了雄安，但当时设立雄安新区尚未对外公布，所以将保定纳入了中部核心功能区。

　　那么，未来雄安是否可能发展成为500万人口以上的特大城市？

　　李国平接受《中国经济周刊》记者采访时分析说，雄安新区地势比较低，又是湖区，资源环境条件的承载力有限，又要建设生态宜居城市，这些都不足以支撑雄安建成一个规模很大的城市。“远期人口规模应该控制在250万人以内，无论如何不能超过300万人。但目前保定市区人口有280万，雄安可以和保定共同形成一个500万人口的双核城市群。”

　　河北省社会科学院京津冀协同发展研究中心主任陈璐的设想更为大胆。他向《中国经济周刊》记者分析说，“雄安新区设立后，国家给予河北不少好的政策，把河北很多产业都带动起来了。有了雄安新区，河北的城乡统筹就活了。建设京津冀世界级城市群，应该将‘京津雄’作为核心板块，雄安将会成为打造京津冀世界级城市群的一个重要支点和引擎。”

　　“如果京津雄作为核心板块，无疑将对促进冀中南区域的发展带来巨大的动能。”陈璐说。

　　9月12日，北京市委书记蔡奇，北京市委副书记、代市长陈吉宁率北京市党政代表团赴天津市考察时指出，京津将携手建设世界级城市群，共同支持河北雄安新区建设，促进城市群各节点城市提高综合承载能力，提升整体发展水平和竞争力。

　　有分析认为，雄安便利的交通优势，可以使其成为京津冀打造世界级城市群当之无愧的新枢纽。目前，雄安境内有一条横向的保津高铁穿越域内，设有白洋淀站，距离新区只有十几公里。从白洋淀站向东到天津每天有11对高铁，向西到保定有9对高铁，并与京石客运专线连接。除了高铁，高速路网也相对丰富。横向有荣乌高速、保津高速，纵向有京港澳高速和大广高速。

　　除了雄安，河北还有哪些城市被寄予厚望？

　　打造京津冀世界级城市群，即使有了雄安—保定“双核”也显然不够，目前京津冀城市群中还缺乏二级中心城市即具有重要影响力的中心城市的支撑。

　　而二级城市在城市群中的作用至关重要，以长三角为例，上海为当之无愧的龙头，但在上海和南京之间，有苏州、徐州等区域中心城市；在上海与杭州之间，则有宁波等城市。打造京津冀世界级城市群，迫切需要具有相当经济实力和广阔腹地的中心城市作为支撑，来分担北京的产业和人口溢出的压力。

　　那么，二级中心城市的龙头该由谁来担当？这从河北的城镇体系规划中可见端倪。

　　今年3月7日，河北省住建厅发布了《河北省城镇体系规划(2016—2030年)》(下称“规划”)，规划确定了11个设区市和两个河北省直管市的职能定位。

　　规划提出河北省将构筑“两翼、四区、五带、多点”的城市空间新格局，与京津共同打造世界级城市群。其中，石家庄、唐山两个城市将被打造成京津冀世界级城市群“两翼”具有重要影响力的中心城市，带动冀中南地区与冀东地区发展，形成京津冀协同发展的重要支撑。

　　先来看石家庄，从人口看， 2016年石家庄市区总人口为471.26万人，距离成为特大城市人口数仅一步之遥。

　　从城市经济联系紧密度看，石家庄优势也比较明显。中国人民大学教授张耀军曾测算京津冀城市群中各城市间的经济联系。根据他的测算，北京和天津两个城市之间的经济联系最紧密，围绕北京和天津两个核心城市，形成了唐山、廊坊、保定、沧州等次级经济联系紧密城市。与此同时，在河北省形成了以石家庄为核心的经济联系紧密城市，它们是沿交通线(铁路)的邯郸、邢台、保定。

　　在京津冀协同发展专家咨询委员会委员、国务院发展研究中心副主任张军扩看来，石家庄增长极崛起，带动邯郸、沧州、邢台等地发展，实现河北南部平原地区产业转型、人口集聚和生态发展，缓解京津人口和生态压力。

　　但是，石家庄的经济总量与北京、天津的差距却比较大。数据显示，2016年石家庄的生产总值为5857.8亿元，仅为北京的23%、天津的33%。

　　陈璐向《中国经济周刊》记者分析说：“石家庄目前跟京津的差距还比较大，无论从政治、经济、文化、产业还是人才等方面都没法和北京、天津相比。石家庄面临的任务很重，只有借京津冀协同发展之力，在新型工业化和新型城镇化建设中实现后来居上。”

　　再看唐山。从人口看，2015年唐山市区总人口为340.34万人，经济总量优势明显，2016年GDP为6306.2亿元，位列河北省第一位，人均GDP也以80836元位居河北榜首，比石家庄的54738元高出不少，再加上唐山属于与京津次级经济联系紧密城市，占据了独特的地理优势。

　　这个判断得到李国平的认同，他告诉《中国经济周刊》记者，京津冀打造世界级城市群，唐山因为有曹妃甸，占据区位优势和工业基础比较好的优势，承担起河北省提出的构筑的“两翼”之一，是没有问题的；此外，“保定—雄安”形成的双核城市肯定没问题，石家庄也没问题；北边因为是生态涵养区，像张家口、承德都会控制人口规模，但并不等于不发展经济，反倒是城市小了更容易发展。正因为人口不增加，其文化、创意、旅游等产业发展起来更快。

　　“今后‘保定—雄安’、石家庄和唐山这三个城市都会形成500万人口以上的特大城市。再加上沿海的沧州、秦皇岛进一步发展，河北城市群就支撑起来了，整体京津冀城市群结构就更加合理了。再有15年，也就是到2030年左右，京津冀城市群就可以建设成为世界级。”李国平说。