《关于建立残疾儿童康复救助制度的意见》在制度层面作出了一系列规定,对救助对象进行了广泛覆盖,让康复服务得到了全面提升,具有十分积极的意义。

要想让“意见”落地,首先应该在制度衔接上下功夫,而要想保障相关制度的衔接,要靠进一步完善相关法律制度

近日,国务院印发《关于建立残疾儿童康复救助制度的意见》,决定自2018年10月1日起全面实施残疾儿童康复救助制度。

残疾儿童的康复救助向来受到社会各界高度关注,此次出台的“意见”从多个方面进一步强化了残疾儿童康复救助。对此,记者采访了业内有关专家。

0至6岁处于抢救性治疗阶段

“意见”明确,残疾儿童康复救助对象为符合条件的0至6岁视力、听力、言语、肢体、智力等残疾儿童和孤独症儿童,包括城乡最低生活保障家庭、建档立卡贫困户家庭的残疾儿童和儿童福利机构收留抚养的残疾儿童；残疾孤儿、纳入特困人员供养范围的残疾儿童；其他经济困难家庭的残疾儿童。有条件的地区,可扩大残疾儿童康复救助年龄范围,也可放宽对救助对象家庭经济条件的限制。救助内容包括以减轻功能障碍、改善功能状况、增强生活自理和社会参与能力为主要目的的手术、辅助器具配置和康复训练等。

第二次全国残疾人抽样调查显示,中国目前0至6岁的残疾儿童约167.8万人,每年新增残疾儿童19.9万人。

“从总体上看,‘意见’把0至6岁的残疾儿童康复问题作为公共政策固定下来,国家以后要做这件事。这个定位很好,因为0至6岁孩子的残疾其实是处在可以做抢救性康复治疗的阶段,如果这个时间介入的话,会取得不错的效果。但是过去对有些家庭来讲,可能会因为缺钱,在这个年龄段耽误了孩子病情的治疗。其实这个时候花钱治疗的效用很大,再拖到后面,比如6岁之后或者是成年之后再去做康复治疗,效果就会差很多,还要花更多的钱。”上海社科院研究员程福财说。

程福财认为,“意见”聚焦于贫困家庭,这样的选择面也很好,救助对象范围不能扩得太大,因为财政经费本身也是有限的,而且有的家庭如果在这方面有能力的话,国家可以少一点负担,因为家庭本身可以承担这个费用,只要康复机构为其提供相应的服务就可以了。

“做出这样的限定,和‘意见’里的一条原则也是相吻合的,‘量力而行、尽力而为’。‘意见’最突出的特点就是把救助制度化,给有需要的孩子提供了进行抢救性康复治疗的机会。”程福财说。

中国人民大学法学院教授杨建顺认为,“意见”在制度层面作出了一系列规定,对救助对象进行了广泛覆盖,让康复服务得到了全面提升,具有十分积极的意义。

“意见”中提到的救助对象包括孤独症儿童。

“把孤独症特别提出来,也是‘意见’中值得人们关注的地方。因为从传统观念来看,孤独症不属于残障的范围,是一个精神健康问题,不过也确实困扰了许多家庭和孩子,如果能早期进行一些干预,也是非常好的事情。长远来看,不只是孤独症,还有其他精神健康问题也可以关注。”程福财说。

残疾儿童救助需解决两大问题

中国残联副理事长贾勇此前在接受媒体采访时表示,党的十八大以来,残疾儿童康复被纳入残疾人事业发展规划,通过实施贫困残疾儿童康复救助项目,残疾儿童康复服务状况显著改善。但与此同时,残疾儿童康复保障制度不健全,经济困难家庭的残疾儿童得不到及时康复,以及残疾儿童家庭因残致贫、陷入困境等问题仍十分突出。

杨建顺认为,总的来讲,目前残疾儿童康复状况得到了显著改善,但是依然存在两大不足,一是救助对象的覆盖性依然不够广泛,二是经济保障依然存在问题。

程福财认为,过去做残障儿童康复救助,从全国范围内来看,绝大部分都限定在福利机构内的儿童。

“据我掌握的情况,一开始并不是所有机构的孩子都能得到救助,后来扩展到所有机构内的孩子,再到后来,某些地方把救助范围也适当扩大了一些,特别是针对散居孤儿做一些开放。但是从全国范围内看,我们在这方面做得还是不够,原来最主要的困难就是覆盖面比较小,有的地方是做得很好的。除此之外,从实际运行情况来看,‘意见’出台之后,可能还会在两个方面面临问题。”程福财说。

程福财提到的第一个方面的问题就是救助范围、内容和水平。

“其实是由县级政府来定的,但是县级政府会制定什么样的标准,还有待观察。一般来说,县级政府可能要根据自身财政情况而定。尽管中央财政会做一些转移支付,但是地方财政如果拿不出钱来,就可能会把救助范围缩小一些。到九月份之前,一些地方会陆续出台救助标准,因为中央没有明确规定。”程福财说。

第二个方面的问题是康复救助机构的水平,包括专业人员素质。

“现在在县级政府,特别是中西部地区的县级政府,需要专业的康复治疗机构,这也是一个问题。所以在‘意见’中也提到,要发展这方面的机构和专业人员,但这并不是一蹴而就的,需要一个过程。如果在基层能够配备专业人员,再配上机构、经费去救助残疾儿童,才有可能让这些孩子得到比较好的康复。”程福财说。　　　　“‘意见’强调了解决有些残疾儿童因家庭经济困难而没能得到及时的救助和康复,以及某些残疾儿童家庭因残致贫等类似困境,这也成为全面建成小康社会亟待解决的问题。我们一直在做残疾儿童康复救助方面的工作,但针对相关风险预防的制度建设上还有所欠缺。”杨建顺说。

让更多家庭了解康复救助政策

“意见”对残疾儿童康复救助工作流程进行了明确规定。残疾儿童康复救助,由残疾儿童监护人向残疾儿童户籍所在地(居住证发放地)县级残联组织提出申请；残疾儿童监护人可委托他人、社会组织、社会救助经办机构等代为申请。经县级残联组织审核符合条件的救助对象,由残疾儿童监护人自主选择定点康复机构接受康复服务；在定点康复机构发生的合规费用,由同级财政部门与定点康复机构直接结算；经县级残联组织同意,残疾儿童也可在非定点康复机构接受康复服务。

程福财认为,为了确保“意见”中的相关规定落到实处,一方面经费、人员、机构要尽可能到位,要加强培训和管理监督；另一方面需要多做动员工作,让家庭特别是在农村地区的家庭了解这方面的政策。

“有的家庭可能还不知道出台了‘意见’。多做一些宣传,让这些家庭知道这是他们的权利,他们也可以主动要求得到应有的康复救助机会。如果这种权利意识能够在一些残疾儿童家庭建立起来,可以反过来督促基层的救助康复机构,包括地方政府和残联组织更好地将‘意见’落实到位。”程福财说。

“‘制度衔接、应救尽救’是落实‘意见’的基本出发点。实际上,很多制度都已经建立起来了,但是相互之间可能会有一些不协调和冲突,这就导致政策衔接之间产生了缝隙。因此,要想让‘意见’落地,首先应该在制度衔接上下功夫,而要想保障相关制度的衔接,要靠进一步完善相关法律制度,比如实现医疗机构和救助机构的对接,就要进一步完善社会保障方面的法律制度。”杨建顺说。

杨建顺认为,“尽力而为、量力而行”这一条实际上强调的是基本保障。要想“着力满足残疾儿童基本康复服务需求”,就需要建立一系列标准,在国家的财力、物力、人力允许范围之内,满足基本的康复需求。

“‘规范有序、公开公正’,实际上讲的也是标准如何落实的问题。在行政法上特别强调正当程序,‘公开公正’就是正当程序的一个非常重要的要求。残疾儿童救助标准需要正当程序作为支撑,在透明、公开的环境下,接受全社会的监督,才能真正便捷、高效地运行。”杨建顺说。

杨建顺还认为,“政府主导、社会广泛参与”,政府起到的是“保基本”的作用,要想发挥政府的这一作用,就需要相应的评价机制和一系列标准,如果需要更好的救助或者更全面的标准,就需要整个社会和人民群众充分、广泛、及时地参与。因此,“意见”中强调的“参与性行政”理念需要树立起来,政府对于这些参与进来的社会力量需要给予一定的资助、奖励,比如对于慈善组织救助残疾儿童方面,政府可以在税收上给予一些优惠,在其他方面给予一些资源,这种相互合作的机制需要建立和健全。

在“意见”出台之后,配套法律法规的制定、完善也更加受到关注。

“现在也在讨论,未成年人保护法中是否应加入‘意见’的相关内容。但是这个过程还是比较长的,因为‘意见’只是国务院的一个文件,未来如果能作为一项法规也是可以的,涉及到残疾儿童康复,包括一些残疾儿童需要抢救性治疗。总之,如果能从更高层面形成保障残疾儿童权利的法律规范,是一件好事。”程福财说。

杨建顺认为,目前关于救助残疾儿童的法律已经有不少了,在行政救助方面的法律法规也有一些,要想将“意见”往前推进,那么在残疾儿童救助方面需要一个兜底的基本法律。“意见”带有行政指导的色彩,通过法律的形式,把政府、社会组织、家庭和个人的权利与义务都法定化,有利于给予持续和实时的保障。

“除了残疾儿童救助的基本法律之外,一些相应的法规条例,比如《城市居民最低生活保障条例》等,这些相应制度的完善和衔接也很重要,还有就是有关残疾儿童康复救助方面的地方法规、地方政府规章乃至各部委的相关规章都要衔接好,以便将残疾儿童康复救助工作落实贯彻下去。”杨建顺说。