|
19、要规范党政机构设置
《决定》指出：要“规范党政机构设置，完善党委常委会的组成
结构，适当扩大党政领导成员交叉任职，减少领导职数，切实解决分
工重叠问题，撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门。”这是为
改革和完善党的领导方式而采取的一个重大举措。
通过什么方式来实现执政党的领导，我们党进行了长期探索，既
积累了许多成功经验，也有不少教训。特别是曾经实行党委“一元化”
领导体制，党委包办一切，造成党政不分。改革开放以来，我们党大
力推行党和国家领导制度的改革，实行党政职能分开，形成了党委领
导、人大立法、政府行政、政协参政议政的基本领导格局。但在这个
基本领导格局之下，地方党委和政府的职能如何划分，党委"重大决
策"的范围如何界定，党委和政府职能重叠部分如何明确各自的权力
和责任，特别是党委如何有效领导经济、文化等工作而又不代替政府
的工作，等等，无论是理论上还是在实践上，都还没有完全解决好。
比如，在各级地方党委和政府中，通常党委有分管意识形态工作的副
书记和常委，政府有分管文化工作的副职；党委有分管农业工作的副
书记，政府有分管农业工作的副职；党委有分管政法工作的副书记和
常委，政府有分管司法工作的副职，而且各自都有相应的工作部门，
等等。在这些方面，党委负责同志和政府负责同志，党委工作部门和
政府工作部门，在职责、权限的划分上不是十分明确，一个问题需要
多头请示、多头决策，增加了协调难度，降低了工作效率，发生了问
题还无法追究责任。有鉴于此，《决定》提出要“规范党政机构设置，
完善党委常委会的组成结构，适当扩大党政领导成员交叉任职，减少
领导职数，切实解决分工重叠问题，撤并党委和政府职能相同或相近
的工作部门。”这是很有现实意义的。
首先是要完善党委常委会的组成结构，适当扩大交叉任职。党委
常委会作为党委的日常工作机构，需要对本地重大的经常性工作进行
决策。为了保证常委会决策的科学性，保证决策的贯彻执行，就需要
完善党委常委会的组成结构。具体说来，就是要根据党委和政府的职
能部分重叠的实际，将政府相应副职吸收到党委常委会中来，或者由
党委常委会成员兼任政府副职。同时，减少地方党委副书记设置，实
行常委分工负责。这样，既能切实解决党政领导成员分工重叠问题，
又能减少领导职数。当然，这里的前提是明确党委和政府各自的职责
和权限，不是政府的所有工作都要党委决策，因而也不是政府的所有
副职都要进入党委常委会。否则，会造成党委常委会的过度膨胀和新
的党政职责不分。
规范党政机构设置，还必须撤并党委和政府职能相同或相近的工
作部门。在明确党委和政府各自的职责和权限的前提下，属于党委职
责权限范围的工作，党委设立相应的工作部门，政府一般不设立职能
相同或相近的工作部门；属于政府职责权限范围的工作，由政府设立
相应的工作部门，负责落实党委和政府的决策，党委不设立职能相同
或相近的工作部门。凡不符合这个原则的设立的工作部门，予以撤销
或合并。
20、要深化文化体制改革，进一步革除制约文化发展的体制性障碍
提高建设社会主义先进文化的能力，当务之急是深化文化体制改
革，解放和发展文化生产力。随着社会主义市场经济的发展，文化体
制改革滞后于经济体制改革的情况愈益突出。一方面，文化事业总体
实力不强，结构不合理，机制不健全，受市场分割和地方保护主义影
响，不少文化企事业单位缺乏活力和市场竞争力；另一方面，随着我
国加入世贸组织和对外开放的进一步扩大，文化领域一些深层次问题
和体制性障碍日益凸显出来。解决这些长期积累的问题，惟一的出路
在于改革。《决定》指出：要“根据社会主义精神文明建设的特点和
规律，适应社会主义市场经济的要求，进一步革除制约文化发展的体
制性障碍。”深化文化体制改革，应从以下几个方面展开。
第一，逐步建立党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依
法运营的文化管理体制。加强和改革党对文化工作的领导，党的领导
主要是管方向、管干部、管领导班子建设、管重大事项决定。进一步
转变文化行政主管部门的职能，实行政企、政事分开，管办分离，实
现由办文化向管文化转变。健全文化行业组织，增强服务功能和自律
功能，提高自我约束、自我管理的能力。深化文化企事业单位内部改
革，积极培育富有活力和竞争力的文化生产主体。
第二，以增加投入、增强活力、改善服务为重点，抓好公益性文
化事业的改革和发展。要增加国家对公益性文化事业的投入。在城市，
要加大对博物馆、文化馆、图书馆、群艺馆建设的投入，加强社区和
居民小区文化设施建设，满足广大群众就近、经济和有选择地参加文
化活动的需要。在农村，要加强乡镇文化站和村文化室的建设。要大
力扶持党和国家重要的新闻媒体和社会科学研究机构，扶持体现民族
特色和国家水准的重大文化项目和艺术院团，扶持对重要文化遗产和
优秀民间艺术的保护工作，扶持老少边穷地区和中西部地区的文化发
展。公益性文化事业单位要深化劳动人事、收入分配和社会保障制度
改革，坚持在发展中搞活，在搞活中发展，不断提高为群众服务的水
平。
第三，以创新体制、转换机制、面向市场、壮大实力为重点，抓
好经营性文化产业的改革和发展。以改革国有经营性文化单位为重点，
培育市场主体，面向群众、面向市场进行体制机制创新，形成一批自
主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的国有和国家控股的文化企
业。要对文化企业进行公司制改造，完善法人治理结构，建立现代企
业制度。要以骨干文化企业为龙头，以资产为纽带，推进集团化建设，
打造一批有活力、有实力、有竞争力的微观主体，发展壮大文化产业。
第四，健全文化市场体系，规范文化市场秩序。要按照一手抓繁
荣、一手抓管理的方针，进一步理顺文化市场管理体制。加强文化市
场法制建设，统一文化市场管理规则，实行统一的综合行政执法，严
厉打击盗版、非法出版、非法营销等不法活动，进一步整顿文化市场
秩序。
第五，健全对外文化交流机制。坚持以我为主、为我所用，有步
骤、有选择地扩大对外开放。探索建立吸收国外优秀文化和先进技术，
抵制腐朽文化，用好两个市场、两种资源的开放格局。积极实施“走
出去”战略，重点扶持一批文化企事业单位，做大做强一批对外文化
交流的文化品牌，鼓励具有民族特色、具有市场竞争力的文化产品参
与国际文化市场竞争，扩大文化产品出口份额，使我国文化产品更多
地进入国际市场，让中华文化更好地走向世界，让世界更好地了解中
国。
21、要完善新闻发布制度和重大突发事件新闻报道快速反应机制
《决定》指出：“重视对社会热点问题的引导，积极开展舆论监
督，完善新闻发布制度和重大突发事件新闻报道快速反应机制。”这
是坚持党管媒体原则，进一步提高舆论引导水平的重要举措。
国内突发的重大自然灾害、事故灾害、刑事案件、公共安全事件
等，往往成为社会关注的焦点和国内外舆论热点。做好国内突发事件
的新闻报道，关系到社会稳定和人心安定，关系到党和政府在人民群
众中的威信，关系到我国的国际形象和新闻媒体的信誉。近年来，国
内突发事件的新闻报道工作不断改进，较好地引导了国内外舆论。去
年“非典”期间，国家通过中央主要新闻媒体每天向国内外通报疫情，
起到了稳定人心、加强预防的作用。但是，也存在对一些突发事件报
道不够及时、舆论引导不够主动的问题。少数地方甚至出现隐瞒事实
真相、阻挠新闻媒体报道的现象。实践证明，对突发事件报道及时准
确、主动引导，就能赢得好的社会效果；反之，则往往造成工作的被
动。特别是在现代通信和网络技术迅速发展的情况下，进一步改进和
加强突发事件的新闻报道工作，具有更加重要的意义。
完善新闻发布制度和重大突发事件新闻报道快速反应机制，应注
意以下几点：
第一，坚持正确的原则。要及时主动、准确把握、正确引导舆论，
注重社会效果，有利于党和国家工作大局，有利于维护人民群众切身
利益，有利于社会稳定和人心安定，有利于事件的妥善处理。
第二，加强组织协调和归口管理。区别不同情况，实行分级分类
管理。对于有全国性影响的重大突发事件的新闻报道，应在党中央、
国务院统一领导下，由新闻单位主管部门和有关部门组织协调和归口
管理；影响有限的突发事件新闻报道工作，在事发地省、自治区、直
辖市党委和政府的领导下，由新闻单位主管部门和有关部门组织协调
和归口管理，努力做到采访、信息报送、审核和新闻发布及时、准确、
有序。
第三，强化新闻发布责任。突发事件所在地的地区和部门，应采
取必要的形式及时发布准确、权威的信息，优先安排、接受中央和省
级主要新闻媒体的采访。对因蓄意封锁消息导致突发事件报道和舆论
引导不力而造成重大消极影响和严重后果的，要严肃追究责任。
第四，突发事件新闻报道要讲究方式，注重效果。要坚持团结稳
定鼓劲、正面宣传为主的方针，注意报道党和政府所做的工作，报道
社会各界的积极反应和行动，正确引导社会舆论，牢牢把握正确导向。
要发挥新闻媒体的预警和服务功能，向公众宣传面对突发事件时应当
注意的事项，普及有关科学知识和实用技能，增强人民群众应对危机
的意识和能力。
第五，严肃突发事件新闻报道纪律。记者在采访中要自觉遵守国
家法律和有关规定，恪守新闻职业道德，不得妨碍事件处理工作，不
得编发未经核实、没有根据的信息和传言，防止报道失实。反对不负
责任、消极有害的炒作和渲染，杜绝可能激化社会矛盾、诱发不稳定
因素的报道，不允许传播歪曲事实、造谣滋事、煽动群众偏激情绪、
制造社会恐慌气氛等各种有害信息。对违反规定、不守纪律、自行其
是造成严重后果的新闻媒体直接责任人和有关负责人，要严肃追究责
任。
22、构建社会主义和谐社会是巩固党执政的社会基础、实现党执
政的历史任务的必然要求
最广泛最充分地调动一切积极因素，不断提高构建社会主义和谐
社会的能力，是十六届四中全会提出的重大战略任务。把和谐社会建
设放到同经济建设、政治建设、文化建设并列的突出位置，对于我们
党完成执政的历史任务、巩固执政的社会基础意义重大，对于实现经
济社会的协调发展、实现国家的长治久安意义重大。《决定》指出：
“形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会，是巩固党
执政的社会基础、实现党执政的历史任务的必然要求。”对于这一论
断，应从两个方面来学习和领会。
一方面，构建社会主义和谐社会是巩固党执政的社会基础的必然
要求。我们党要成为中国工人阶级的先锋队，同时成为中国人民和中
华民族的先锋队，必须始终代表最广大人民的根本利益，必须充分调
动一切积极因素，团结一切可以团结的力量，把社会各方面力量凝聚
到党和人民的事业中来。也就是说，必须巩固党执政的社会基础。而
建设社会主义和谐社会，注重激发社会活力，促进社会公平和正义，
增强全社会的法律意识和诚信意识，维护社会安定团结，则是调动一
切积极因素的根本途径。当前，调动一切积极因素，发挥全体社会成
员的积极性，应主要做好两个方面的工作：一是要努力扩大中等收入
者的比重，逐步构筑稳定合理的社会结构。从我国的产业结构来看，
现在已经达到了中期工业化阶段，但是社会结构的变化相对缓慢。从
国际经验看，最稳定的社会应该是中间社会阶层占多数的社会。这种
中间大两头小的橄榄型社会结构，是现代社会阶层结构的基本形态，
最有利于社会的稳定和可持续发展。二是要充分发挥各种社会组织的
作用。社会组织在我国政治、经济、社会等方面发挥着越来越广泛的
积极作用，它们不仅起着社会利益关系调节器的作用，而且担负着大
量除政府职能之外的社会管理职能，是越来越多的"社会人"的管理
者、服务者和联络者。目前，我国社会组织主要分为社会团体、基金
会和民办非企业单位三大类。改革开放以来，我国社会组织发展迅速，
数量和质量都有很大提高。据民政部门统计，截止2003年底，我国共
有各种社会团体14．2万多家（含基金会900多家），其中专业性社团
4万多家，行业性社团4万多家，学术性社团3．7万多家，联合性社团
1．9万多家。民办非企业单位12．4万多家。积极培育各类社会组织，
加强和改进对各类社会组织的管理和监督，是整个社会和谐发展的重
要条件，是巩固党执政的社会基础的客观要求。
另一方面，构建社会主义和谐社会是完成党执政的历史任务的必
然要求。在本世纪头二十年，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的
小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更
加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实；到本世纪中叶基本实现
现代化，把我国建成富强民主文明的社会主义国家，实现中华民族的
伟大复兴，把中国特色社会主义事业继续推向前进，并最终实现共产
主义，是我们党执政的光荣而艰巨的历史任务。完成这一历史任务，
不仅要充分调动一切积极因素，依靠全体人民的共同努力，而且要面
临和解决一系列社会问题，包括社会公正、共同富裕、人民内部矛盾、
利益关系协调、社会保障、社会稳定等等，建设社会主义和谐社会，
是解决这些问题的必由之路。为此，要按照《决定》提出的各项要求，
全面贯彻尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的方针，不断增
强全社会的创造活力；妥善协调各方面的利益关系，正确处理人民内
部矛盾；加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新；健全工作机
制，维护社会稳定；坚持党的群众路线，加强和改进新形势下的群众
工作，努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会。
23、构建社会主义和谐社会要激发各行各业人们的创造活力
《决定》指出：要“激发各行各业人们的创造活力，坚决破除各
种障碍，使一切有利于社会进步的创造愿望得到尊重、创造活动得到
支持、创造才能得到发挥、创造成果得到肯定。坚持全心全意依靠工
人阶级的方针。既要充分发挥包括知识分子在内的工人阶级、广大农
民推动经济社会发展根本力量的作用，又要鼓励和支持其他社会阶层
人员为经济社会发展积极贡献力量；既要保护发达地区、优势产业和
先富群体的发展活力，又要高度重视和关心欠发达地区、比较困难的
行业和群众。”这是对于如何构建社会主义和谐社会提出的新论断。
理解这一论断，要注意把握好以下几点。
第一，社会主义和谐社会是一个充满创造活力的社会，必须激发
全社会的创造精神。今天我们建设和谐社会，是在国际国内形势继续
发生深刻变化的条件下来进行，在改革处于攻坚阶段、发展处于关键
时期来展开，在新旧体制交替、新旧矛盾交错、新旧思想观念相互交
织的背景下来推进的，前进的道路上不仅会有大量旧的羁绊需要我们
去突破，而且会有许多新的问题需要我们去解决。只有全面贯彻尊重
劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的方针，让一切有利于社会进
步的创造愿望得到尊重、创造活动得到支持、创造才能得到发挥、创
造成果得到肯定，才能营造鼓励人们干事业、支持人们干成事业的社
会环境，才能充分调动全社会的创造热情，坚决冲破一切妨碍发展的
思想观念，坚决革除一切影响发展的体制机制，坚决改变一切束缚发
展的做法和规定，不断解决新问题，应对新挑战，经受新考验。
第二，社会主义和谐社会是各尽其能的社会，必须充分调动各方
面积极性。建设和谐社会，需要全体社会成员的共同努力，需要团结
一切可以团结的力量。首先，要充分发挥工人、农民、知识分子作为
根本力量的作用，通过改革和发展，政策和法律，体制和机制，实现
好、维护好、发展好他们的利益。同时，要采取多种措施，继续鼓励
和支持新的社会阶层为经济社会发展贡献力量。此外，还要调动不同
地区、不同行业和不同群体的积极性。既要保护发达地区、优势产业
和先富群体的发展活力，又要高度重视和支持欠发达地区、比较困难
的行业和群众的发展愿望，要放手让一切劳动、知识、技术、管理和
资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。
第三，社会主义和谐社会是各得其所的社会，必须注意解决社会
公平问题。社会公平对于激发人们的创造活力、实现社会的良性运行
和健康发展，具有非常重要的作用。要正确处理效率与公平的关系，
初次分配注重效率，再分配注重公平。加大政府调节再分配政策的力
度，合理调整不同阶层的利益结构，调节好社会成员之间的收入差距，
努力遏制贫富差距、地区差距和城乡差距的扩大。要从制度上保障竞
争机会的平等。当前，传统的城乡二元社会结构，在很大程度上限制
了机会的平等特别是竞争起点的平等。因此，要逐步消除户籍、就业、
身份等方面的制度性障碍，促进农村剩余劳动力的转移，保护进城务
工人员的合法权益。要努力促进经济社会的全面发展。在以改革的办
法促进经济发展的同时，加强科技、教育、文化、环境保护等社会事
业建设，重点抓好收入分配、社会保障、教育和公共卫生等制度的完
善。通过制定社会保险、社会救助、社会福利以及社会优抚等多元化
的政策措施，加快建立健全社会保障体系，把“送温暖”、“访贫问
苦”等随机性做法转化为政策性制度性的规定，切实维护困难群体的
利益，实现社会人的全面进步。
24、要高度重视和维护人民群众最现实、最关心、最直接的利益
《决定》指出：要“坚持把最广大人民的根本利益作为制定政策、
开展工作的出发点和落脚点，正确反映和兼顾不同方面群众的利益。
高度重视和维护人民群众最现实、最关心、最直接的利益，坚决纠正
各种损害群众利益的行为。”这是妥善协调各方面利益关系，正确处
理人民内部矛盾的重要举措。
经过二十多年的改革开放，人民生活从总体上达到了小康水平，
但还远未达到普遍富裕。今天，劳动依然是谋生的手段，人们为解决
吃穿住等基本生活需要还要花很大的精力。人民群众最现实、最关心、
最直接的利益往往是他们生存和发展的基本前提，如果这些利益解决
得不好，调动其积极性主动性创造性就是一句空话。现实中，一些地
方的领导干部往往在强调集体利益、整体利益、长远利益的时候，忽
略了人民群众的当前利益。比如，一些地方在企业改制、土地征用、
房屋拆迁等涉及群众生产生活切身利益的工作中，采取简单粗暴的方
法和手段，损害群众利益，引发大量的利益纠纷和矛盾，导致群众上
访增加甚至群体性事件发生。解决这些问题，必须从高度重视和落实
人民群众最现实、最关心、最直接的利益做起。
第一，加强对广大干部特别是各级领导干部马克思主义群众观和
正确政绩观的教育。要采取有效措施，长期坚持教育，使广大干部懂
得，手中的权力是人民赋予的，党的根本宗旨是立党为公、执政为民，
党的一切工作都是为了实现好、发展好、维护好人民群众的根本利益，
真正把为人民服务作为最大追求和最高目的；所追求的政绩必须经得
起实践的检验、历史的检验和群众的检验。真正做到权为民所用，情
为民所系，利为民所谋。
第二，转变工作作风，善于化解矛盾。想问题、办事情、做决策
一定要充分尊重民意，充分考虑群众的承受能力，充分预计可能发生
的不良后果。特别是在企业改制、土地征用、房屋拆迁等涉及群众生
产生活切身利益的工作中，要根据本地的经济发展水平、群众的承受
能力和收入状况合理确定改革进程和建设规模，严格按照政策法律办
事，尽量满足群众的合理要求，该补偿的一定要补偿到位，该安置的
一定要妥善安置。对工作中出现的矛盾和问题要高度重视，及时化解，
周到安排，把工作做深、做细、做实。决不允许搞劳民伤财的“政绩
工程”、“形象工程”。加大整治教育、医疗滥收费等行业不正之风，
坚决反对各种侵害群众利益的行为。
第三，要教育引导群众正确认识和处理个人利益和集体利益、局
部利益和整体利益、当前利益和长远利益的关系。要学会做群众的思
想工作，努力赢得群众的理解和支持。引导群众加深了解和理解党的
路线方针政策和基本国情，使群众懂得，我国经济社会发展虽然取得
了很大成绩，但人口多、底子薄的基本国情没有变，所有问题不可能
一夜之间全部解决，需要有一个过程，许多问题的解决从根本上要靠
发展，要靠大家的共同努力；为了加快发展，最终解决问题，有时还
要牺牲一部分个人利益、局部利益和当前利益。
25、要加强社会建设和管理，推进社会管理体制的创新
《决定》明确提出了加强社会建设和管理，推进社会管理体制创
新的重大任务，这是构建社会主义和谐社会的核心内容。
要深入研究社会管理规律，更新管理理念，创新管理方式，完善
社会管理体系和政策法规，整合社会资源，拓宽服务领域，形成社会
管理和社会服务的合力，努力促进社会主义和谐社会建设事业的发展。
第一，要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的
社会管理格局。随着经济发展和改革深化，我国的经济体制已经实现
了从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的巨大变化。传统单
位制的社会结构正在向多样化的方向转变，通过传统的计划体制和权
力构架所形成的强有力的社会整合功能开始弱化。而社会管理体制由
于缺少相应的规划和政策，不能很好地与经济发展相适应，从而反过
来影响了国民经济的持续快速健康协调发展，影响了以人为本、全面
协调可持续发展的科学发展观的贯彻落实。因此，坚持与时俱进的精
神，更新管理理念，努力实现社会管理体制和方法的创新，已经成为
当前的一项紧迫任务。《决定》第一次提出了要建立健全党委领导、
政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，分别明确了党委领
导核心的地位、政府社会管理的职能、社会组织协同和公民广泛参与
的作用。可以预计，随着与社会主义市场经济体制相适应的社会管理
格局的完善，必将发挥出巨大的社会整合功能，成为构建社会主义和
谐社会的重要制度保证。
第二，要充分发挥基层党组织和共产党员凝聚人心、服务群众的
作用。党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒。基层党组织
要在各种社会组织中发挥领导核心的作用，同时要支持和保证各种社
会组织依照法律和章程充分行使职权。只有坚持以党组织为核心，才
能协调各方，保证基层工作的健康发展；只有既发挥基层党组织的领
导核心作用，又积极支持和保障城乡居民自治组织和各种社会组织依
法开展活动，才能更好地推进城乡基层的社会工作。党的基层组织和
党员要通过发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，积极
地组织和参与社会活动，真正承担起联系群众、服务大众、表达诉求、
化解矛盾、关怀社会、协调利益的作用，从而赢得群众的拥护和社会
的支持，把广大群众团结凝聚起来，有效的实现社会整合，确保党的
各项任务的顺利完成。
第三，要充分发挥城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧
解难的作用。随着村民自治制度的实行，亿万农民直接行使管理自治
事务的权利，极大地调动了农民参政议政、当家作主的积极性。但由
于历史和现实的因素，农村中各种利益纷争也不断出现，成为影响农
村安定的重要因素。因此，要在发挥村民委员会实行民主选举、民主
决策、民主管理和民主监督的同时，注意通过民主议事、民主恳谈等
形式，做好村民之间协调利益、化解矛盾等工作，使之成为保障人民
群众安居乐业的重要载体。随着我国城市经济社会的飞速发展，城市
社区也迅速发展。一些城市在全面发展社区服务、社区文化、社区教
育和社区互助等社区工作中，探索建立了以服务群众为重点的网格化
的社会管理机制，把为民服务的工作渗透到社区各个领域。要适应现
代化的要求，建立起以地域性为特征、以认同感为纽带的新型社区，
构建新的社区组织体系，更好地发挥城市社区服务群众、排忧解难的
作用，不断满足多层次、多样化的需求，使社区成为党和政府同人民
群众保持血肉联系的纽带，确保一方平安和社会稳定的第一道防线。
第四，要充分发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反
映诉求、规范行为的作用。改革开放后，大量“单位人”向“社会人”
特别是“社区人”转变，大量与公民相关的社会公共事务要由社会各
种组织来承担。但与发达国家相比，我国社会团体的发育还很不健全，
法制还不完善，管理上也存在不少问题。并且，由于社会组织的不健
全，社会功能的不完善，许多公民的各种公益性的需求并不能得到全
面满足。因此，要按照以人为本的要求，通过积极培育各类社会组织，
加强和改进对各类社会组织的管理和监督，完善社会化服务网络，努
力形成社会管理和社会服务的合力，形成社会保险、社会救助、社会
福利和慈善事业相衔接的社会保障机制，才能不断满足人们日益增长
的物质文化需求。
26、要建立社会舆情汇集和分析机制，畅通社情民意反映渠道
及时全面准确地搜集分析人民群众的思想动态、心理情绪、愿望
心声以及带倾向性的社会动态等，是我们正确决策、化解矛盾、维护
稳定的重要前提，是党和政府组织群众、宣传群众、服务群众，密切
党群干群关系、带领群众一道前进的重要基础，归根到底是我们党做
好新形势下群众工作的基本功。现实中，一些地方的领导干部对群众
的利益视而不见，对群众的疾苦麻木不仁，对群众的情绪和愿望心中
无数，对社会舆情无所用心，往往凭个人经验和主观臆断决策，损害
群众利益，违背群众愿望；有的官僚主义严重，不会也不愿做深入细
致的思想政治工作，对群众的合理要求推诿扯皮，采取一躲、二推、
三拖、四哄的态度，致使许多小问题拖成大问题，新问题拖成老问题，
简单问题拖成复杂问题，导致群众情绪激化；有的对重大社会舆情若
明若暗，缺乏预警，等到事态发展成突发性事件后又手足无措，简单
地把专政机关推到第一线，加重了群众的对抗情绪，严重损害了党和
政府的形象，伤害了人民群众的感情。《决定》提出：“建立社会舆
情汇集和分析机制，畅通社情民意反映渠道。”就是解决这些问题的
重要举措。
第一，健全联系群众制度，始终保持党同人民群众的血肉联系。
这是一个老话题，也是一个必须时刻强调的永恒话题。要通过建立健
全领导干部调研制度、群众接待日制度、基层联系点制度等，开辟同
人民群众联系的多种渠道，及时捕捉群众的“第一信号”，把握群众
的第一愿望。要加强对各级领导干部马克思主义群众观、民主观、权
力观的教育，使广大干部牢记党的宗旨、牢记“两个务必”、牢记共
产党人只不过是人民大海中的沧海之一粟，真正做到深入基层、深入
实际、深入群众，认认真真访民情，诚诚恳恳解民忧，实实在在帮民
富，兢兢业业保民安，在帮助群众中了解群众心声，在服务群众中把
准群众脉搏，在奉献群众中体验群众情绪。
第二，健全人民群众信访渠道畅通机制。坚持疏导、化解原则，
最大限度地方便信访群众，让群众有说话之处、诉苦之处，从群众来
信来访中关注社会动态，掌握深层次、动态性、预警性信息。要建立
多层次、全方位的信访处理机制，努力把问题解决在萌芽、解决在基
层，不能把矛盾上交，更不能视上访群众为“刁民”，粗暴地对待上
访群众；高度重视并切实解决群众反映的问题，对于不合理的要求或
者虽然合理但一时无法解决的，要耐心细致地做好思想工作。
第三，加强互联网、手机短信等新型传媒的信息搜集和分析。近
年来，我国互联网无论从用户规模、业务应用、技术实现等方面都发
生了巨大变化。仅1998年至2004年6年间，我国互联网用户数就从117
．5万发展到近9000万，互联网站从3700个发展到63万个。我国手机
短信每年高达两千亿条。尽管网上信息、手机短信内容庞杂多样，既
有大量进步、健康、有益的信息，也有不少反动、迷信、黄色的内容。
但作为一块正在加速膨胀的思想阵地，加上其虚拟性、隐蔽性、发散
性、渗透性和随意性等特点，越来越多的人们愿意通过这类渠道表达
自己的真实想法。只要我们认真分析，去伪存真，还是能从中了解到
民情民意的。因此，在加强互联网、手机短信管理的同时，组织力量
开展信息汇集整理和分析，对于全面掌握社情民意很有意义。
第四，开辟多种民意表达途径。新闻媒体要把体现党的主张和反
映人民心声统一起来，应当把版面更多地让给基层群众，更多地反映
群众的呼声和要求，更多地报道群众关心的问题。进一步扩大基层民
主，实行政务公开、厂务公开、村务公开等公开办事制度，保障人民
群众的民主权利。推进决策民主化，凡属关系群众切身利益的重大决
策，都要采取听证会、座谈会等形式，广泛听取群众意见，充分体现
群众意志。
27、要建立健全社会预警体系
具备健全的社会预警体系和应急机制，是现代社会的一个重要标
志。《决定》从国家战略的高度，要求“建立健全社会预警体系，形
成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障
公共安全和处置突发事件的能力。”这是针对新世纪新阶段我国社会
管理内容日益复杂的实际提出的一个重大举措，是提高我们党构建社
会主义和谐社会能力的必然要求。
天有不测风云。当前，国际局势复杂多变，改革发展任务艰巨繁
重，我们前进中难免会遇到可以预料和难以预料的包括经济的、政治
的、社会的、自然界的各种各样的困难和风险，会出现重大社会突发
事件、重大公共安全事件乃至重大国际突发事件。我们必须居安思危，
建立健全社会预警体系和应急机制，做好应对各种困难和风险的准备，
提高保障公共安全和处置突发事件的能力。
目前，我们在一些方面已经形成了应急机制，并在实践中发挥了
很好的作用。但从全社会看，预警和应急机制还很不健全。突如其来
的非典疫情，从一个侧面反映出我们的突发事件应急机制还不健全，
处理和管理危机能力还不强，尤其是一些地方和部门缺乏应对突发事
件的准备和能力。人们由此也深刻体会到建立完备的预警与应急机制
的重要性和紧迫性。
（一）建立完整的社会信息反馈网络。及时获取、准确分析、按
需监控和适时发布信息的能力，对正确判断、全面掌控局势具有重要
意义，特别是在处理突发事件和应对复杂局面时更具有至关重要的作
用。要建立健全突发事件报告制度，逐步建立与市场经济体制和民主
法制社会相适应的社会信息反馈网络，完善信息保证系统，健全预警
预报责任制，惩处不报、漏报、瞒报、缓报等现象，确保我们党和政
府所必需的社会动态、情报信息渠道的畅通。
（二）形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机
制。要正确把握社会发展动向，未雨绸缪，临危不乱，及时建立公共
安全的预警和决策分析机制。在做好传统领域工作的同时，对卫生、
信息、能源、粮食等方面的安全问题，对防范恐怖主义威胁、防范金
融风险等方面的工作，必须切实予以加强。抓紧建立健全各种预警和
应急机制，切实做好经常性的思想、机制、预案和工作准备，努力形
成一套统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，强化
预警、防范、应变和处置能力，提高应对各种突发事件和风险的本领。
在突发事件发生后，要尽快获得突发事件的第一手信息资料，以确定
突发事件的警戒级别，针对不同级别启动相应的应对预案。同时，要
把正确的分析、看法和对策及时公布于众，引导民意，增强防范意识，
领导人民群众战胜困难。
（三）进一步健全完善应对突发事件的组织体制。要把应对突发
事件的成功做法转化为经常方法，把有效的临时措施转化为长效机制。
一是要建立延伸至基层、具有区域和行业代表性的、真实高效的重大
事件和复杂情报传递与预警机制，实行纵向领导，直接对党中央、国
务院及有关部门负责。二是要进行定期和不定期相结合的情报分析预
测，并将结果及时报送中央及有关部门，使党和政府能够果断决策、
从容应对。三是要针对可能出现的突发事件和复杂局面，建立中央和
国家的应急机制，依据宪法和法律，迅速果断地把问题解决在初始阶
段，确保国家和人民的利益免受或少受损失。
（四）建立完备的突发事件管理制度和紧急状态法律法规。要建
立健全科学决策机制、突发事件和复杂局面应对机制、处理各种利益
关系和社会矛盾机制，做到在各种突发事件和风险面前处变不惊、迅
速反应、果断处置。建立健全突发事件应急机制，包括信息采集和自
动汇总机制、网络应急指挥机制、资源动员机制、社会治安保障机制
等。设立调查制度，公正甄别突发事件的诱因。把应对突发灾难所需
经费纳入年度财政预算，保障平时与突发灾难时期的经费投入。建立
突发灾难应对基金监管、物资储备、民间援助和社会救济等方面的制
度。现在，我国已经制定了戒严法、国防法、防洪法、防震减灾法和
传染病防治法等具体的紧急状态法律，在紧急状态下是有法可依的。
但由于单行法律只能适用于一种紧急状态，并且对紧急状态下政府权
力和公民权利的规定也不够清晰。因此，应当在总结国际经验的基础
上，更好地研究制定统一的国家紧急状态法，把各种突发事件的管理
纳入到统一的程序和制度中，明确规定紧急状态下的政府应急机构和
机制，明确公民、志愿者、专业团体、社会组织等的权利和义务，更
好地用法律来调整紧急状态下的社会关系。
（五）建立和完善人民群众自我动员、自我保护的机制。人民群
众是应对重大突发事件的关键因素和基本力量。在应对重大突发事件
的第一时间内，人民群众自身的心理素质、自我保护、救助他人的意
识和能力直接影响救援效果。因此，要广泛宣传教育，积极开展社会
动员活动，强化民众的应急救灾意识，培养民众应对重大突发事件能
力。同时，要建立和完善社区自我动员、自我保护机制，消除城市管
理盲点，摸索建立一个新型的、市场经济条件下的社会控制系统。
|
