评估报告称地方政府“土地依赖症”成体制性障碍

　　24日，我国土地督察制度实施五周年绩效评估结果在北京发布。受国土资源部委托，南京大学、中国人民大学、浙江大学、兰州大学等单位联合成立了国家土地督察制度实施五周年绩效评估课题组，历时十个月完成了国家土地督察制度实施的绩效评估工作。课题组认为，土地督察最大成效就是逐步规范了地方政府土地利用和管理行为，但地方财政和城市建设对土地出让收益过度依赖，成为影响土地督察效果的制度和体制性障碍。

　　五年来共有8471人受到党政纪处分，1589人被追究刑事责任

　　绩效评估报告显示，五年来，国家土地督察机构促进了最严格耕地保护制度的落实，促进了国家土地调控政策在各地的贯彻落实。仅2008—2011年上半年，就发现土地违规违法64366件，涉及土地面积240295.50公顷。

　　数据显示，国家土地督察制度建立以来，在维护被征地农民的合法权益方面成效突出。据统计，仅2009—2011年上半年通过例行督察督促发放征地补偿费29.66亿元。此外，国家土地督察机构也对地方出台的不规范文件进行了清理，2008—2011年上半年全国土地督察机构共督促撤销地方土地管理违规违法文件827份，督促制定土地管理政策文件920份，督促地方政府加以整改，理顺土地管理体制。

　　国家土地督察机构在促进房地产调控用地政策的落实方面亦功不可没。“特别是督促地方核实和清理各类闲置土地，尤其是闲置房地产用地。”课题组成员、中国人民大学公共管理学院吕萍教授称，2008—2011年上半年，通过例行督察共收回闲置土地面积14126.2公顷。

　　绩效评估报告显示，2007—2011年上半年国家土地督察机构通过督察，共计有8471人受到党政纪处分，1589人被追究刑事责任。

　　评估显示，“土地依赖症”成制度性体制性障碍，影响土地督察效果

　　评估报告显示，我国土地督察法制建设亟需加强，国家土地督察机构的职权、职责缺乏明晰的界定，特别是对调查、检查等权力没有明确的法律规定，同时，各派驻地方的国家土地督察局之间工作开展的范围和程度也不尽一致，亟待通过法律予以规范。另外，土地督察制度建设有待进一步健全和深化。“比如，土地督察机构与其他部门的现有衔接机制尚未落实。国务院规定的‘对发现的土地利用和管理中的违法违规问题，由国家土地总督察按照有关规定通报监察部等部门依法处理’。但如何通报监察部门、促进土地督察成果应用等在土地督察实践中尚无具体的实施办法。”吕萍说。

　　报告显示，地方政府土地违法的制度性、体制性根源依然存在。包括：共同纠错机制有待建立。对土地监督检查中发现的问题，土地督察机构可以采取提出责令限期整改、暂停建设用地审批和通报监察部等处置方式，然而对不实施整改或者整改不到位的被监督对象缺乏有效的制约措施，需要建立相关配套制度共同督促整改。但若没有组织、人事、监察等相关部门的参与，就无法形成督促整改的合力，不能从根本上纠正地方政府的土地违规违法行为。“土地违法违规问题是各种体制机制长期作用的结果，难以在短时期内彻底解决。地方财政和城市建设过度依赖土地出让收益，依法依规用地管地尚未实质性纳入地方党政领导班子和干部政绩考核体系中。这些引发地方政府违法违规、圈地卖地的制度性根源不消除，必将影响国家土地督察制度的实施效果。”吕萍说。

　　评估既肯定成绩，又不回避问题，为完善土地督察制度提供依据

　　课题组成员、南京大学地理与海洋学科学院黄贤金教授介绍说，从去年12月到今年10月，本次评估严格按照公共政策绩效评估的理论、方法和步骤进行。

　　为了保证评估的科学性、客观性和公正性，一是跨学科领域精心遴选评估专家团队。南京大学、中国人民大学拥有国内最具实力的土地政策研究队伍，浙江大学、兰州大学则在公共政策评估领域名列前茅。

　　二是评估课题组本着客观公正的态度，不搞先入为主。评估课题组在全国28个省(区、市)开展了问卷调查，尤其是注重向土地督察工作的相关群体开展深入的访谈和问卷调查，并对40多起典型土地违法案例进行深入剖析，从而保证了绩效评估信息来源的广泛性、代表性和客观性。

　　三是将理性思想贯穿于整个评估过程。评估课题组充分借鉴公共政策绩效评估的国内外经验，使整个评估过程不受外界干扰，既肯定成绩，又不回避问题，以保证对这项制度实施绩效的评估结论具有科学性、客观性，力争做到恰如其分。

　　四是公共政策决策机制的有益探索。评估报告中肯定了国家土地督察制度实施的成效，同时也指出了这项制度实施过程中面临的困难和问题。在进行实事求是分析的基础上得出的结论，将对进一步完善国家土地督察制度和其他相关制度提供依据。

　　【回应】

　　对评估结果未施加影响

　　为保证评估结果的独立、客观，评估过程中，我们不干预、不影响专家们的独立判断，充分尊重专家们的意见，对评估的结果没有施加任何影响。通过这次比较客观、独立的绩效评估，我们也认识到工作中的差距和需要改进的地方，下一步，我们将参照评估结果，有针对性地推动土地督察制度的完善，力争在制度、程序、工作方式、工作手段、队伍建设等方面有新的进步。

　　——国土资源部党组成员、国家土地副总督察 甘藏春(记者 于猛)