□　本报记者　邢东伟

　　近年来,随着我国农村经济发展和城镇化建设的推进,农村土地承包经营权的流转日趋活跃。海南省海口市琼山区人民法院调研显示,农村土地承包经营权合理流转对于提高土地资源利用率、增加农民收入具有积极作用,但由于当前统一和规范的流转机制尚未建立,在土地承包经营权的流转过程中出现一些新问题,并由此易引发各类纠纷。

　　据统计,2012年至2014年,琼山区法院共审理涉及农村土地承包纠纷案件255件,其中涉及农村土地承包经营权流转案件62起,占此类案件总数的24.31%。

　　“三过”现象突出

　　“农村土地承包经营权流转纠纷主要有三个类型。”据海口市琼山区法院民一庭庭长杨新介绍,一是确认土地承包经营权流转合同的效力的纠纷；二是部分村民认为和村委会互换土地侵犯自己权益的纠纷；三是对流转承包地由于确认不清导致“四至”范围不明确、面积不准,在流转后引发的纠纷。

　　从琼山区法院近年来关于农村土地承包经营权流转审判实践来看,流转方式以转让、转包、互换为主,流转向规模化经营发展。同时,流转土地面积过大、时间过长、承包费用过低等“三过”现象明显,大多数承包经营权流转纠纷名为确认效力,实为因承包金过低欲通过诉讼方式抬高承包金。

　　上世纪90年代中期,农业用地受关注程度低,农业经营主体单一,土地承包经营权流转价格低。为搞活经营,村委会或村小组大面积、长时间发包土地,近十年来,特别是国家热带现代农业基地建设上升为国家战略以来,农村土地流转价格水涨船高。

　　对此,土地涨价,原先的承包金明显过低,又由于承包的土地面积过大(1000亩以上),加之承包期限过长,老百姓的利益明显受损,纠纷便不请自来。

　　杨新称,土地承包经营权流转往往涉及到承包户、村委会、村小组、其他企业、地方政府等多方利益,涉及利益主体多元,矛盾易激化。而且,此类纠纷法律关系复杂,适用法律难,审执难度大,时间长,判决后的社会效果欠佳。

　　土地流转程序失范

　　调研显示,农户、承包方等法律意识缺乏,农村土地承包经营权流转程序不规范,存在大量纠纷隐患。首先是流转合同不规范,基本都是自行流转,极少报批或备案,随意性较大。即使有书面协议,也存在概念不清、约定不明等问题,也容易产生纠纷。　

　　在农村,发包方擅自收回承包地重新发包、出租、转包时有发生。对此,农户提起诉讼,请求确认土地租赁、转让协议无效,返还土地或者赔偿损失。而且,随意提高土地承包费,撕毁合同,一地多包,收回土地高价发包,缩短承包期,也会导致土地纠纷。

　　杨新介绍,基层政府未对土地承包经营权进行确权清理,农村承包土地经营权产权模糊,也没办法通过产权交易使土地承包经营权健康流转。当事人取得农村土地承包经营权有效凭证是确定承包经营权的重要依据,但由于发包方怠于履职、土地登记制度不完善等原因,大多农户对其管理使用的承包地并未持有土地承包合同或土地承包经营证书,由于缺乏书面合同,流转约定不明,纠纷发生后没有书面记载,原约定内容难以查证。

　　“尤其重要的是,村级组织和基层政府履职不到位,没有行之有效的土地承包经营权流转制度,使得农村土地承包经营权流转处于一种无序状态。”杨新说。村级组织和基层政府也缺乏对流转的管理意识,对农户、企业擅自改变承包土地用途的行为不管不问,对在承包土地上违建等行为也置若罔闻。

　　规范引导完善立法

　　农村土地承包经营权流转出现的问题,如何破解?

　　对此,杨新建议,对土地承包经营权的物权保护,首先应做好土地承包经营权的确权工作。对未签合同的尽快签合同、发放证书,对重复发证或发证不规范的应及时收回、注销、换发。妥善解决农户承包地面积不准、“四至”不清的问题,稳定农村土地承包合同关系,促进土地承包经营权流转规范有序进行。

　　与此同时,应当全面总结土地流转成功经验的基础上,及时修订完善农村土地承包经营权流转办法。地方政府要增强法律意识和服务意识,进一步完善市镇村三级土地流转服务中心工作机制,帮助农村群众做好流转合同签订前的指导、审查,对已签合同进行登记备案,熟悉掌握集体土地流转的总体情况。

　　杨新称,针对土地流转过程中出现的实践问题,应出台相应司法解释予以明确,通过发布指导性案例提出处理指导意见,还要在立法层面确立科学可行的农村土地流转后的监管制度,明确对改变土地性质的转让行为无效,并进行相关处罚。

　　杨新表示,加大对涉农法律、政策的宣传力度,尤其是土地流转及流转纠纷处理方面的规定,让农民真正了解农村承包经营权的性质、流转方式及相应法律后果,引导广大农民规范有序流转,善于运用法律维护自身合法权益,将各项土地流转政策落实到最基层,将纠纷止于萌芽中。